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论保险法最大诚信原则/雷云汉

作者:法律资料网 时间:2024-06-24 02:46:08  浏览:9323   来源:法律资料网
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论保险法最大诚信原则

雷云汉律师


摘要:诚信就是诚实、守信,诚信是保险的生命线。从我国保险业经营的现状来看,众多现实让人觉得保险诚信不容乐观,如被保险人不如实告知或骗赔,保险人在经营与理赔方面的不诚信等行为,在一定程度上影响了我国保险业健康发展。本文拟从最大诚信原则的概念和保险法将其规定为基本原则的原因、内容、在保险法中的体现、诚信缺失现象及立法思考等方面进行一些探讨:
关键词:保险 最大诚信原则如实告知 保证 说明 弃权与禁止反言 体现 保险监管
一、最大诚信原则的概念和保险法将其规定为基本原则的原因
最大诚信原则作为现代保险法的四大基本原则之一,最早起源于海上保险。在早期的海上保险中,投保人投保时作为保险标的的船舶或者货物经常已在海上或在其他港口,真实情况如何,在当时的条件下,只能依赖于投保人的告知;保险人根据投保人的告知决定是否承保及估算保险风险、确定保险费率。因此投保人或被保险人告知的真实性对保险人来说有重大的影响,诚信原则对保险合同当事人的要求较一般的民事合同要求就更高、更具体,即要遵守最大诚信原则。该原则在《英国1906年海上保险法》中首先得到确定,该法第17条规定:“海上保险是建立在最大诚信原则基础上的契约,如果任何一方不遵守最大诚信原则,他方可以宣告契约无效。”
(一)最大诚信原则的内涵
保险合同是建立在诚实信用基础上的一种射幸合同,诚实信用是评价保险合同效力的基础,对保险合同有着非常重要的作用,对于诚实信用原则的内涵我国学者有着不同的观点,比较有代表性的有:
第一,“语义说”。其认为,诚实信用原则是对民事活动的参加者不进行任何欺诈、恪守信用的要求;①
第二,“一般条款说”。其认为,诚实信用原则是外延不十分确定,但是具有强制性效力的一般条款;②
第三,“立法者意志说”。其主张,诚实信用原则就是要求民事主体在民事活动中维持双方的利益平衡及当事人利益、社会利益平衡的立法者的意志,就是立法者实现上述三方利益平衡的要求;③
第四,“双重功能说”。其主张,诚实信用原则由于将道德规范与法律规范合为一体,兼有法律调节和道德调节的双重功能,使法律条文具有极大的弹性,法院因而享有较大的裁量权,能够据以排除当事人的意思自治而直接调整当事人之间的权利义务关系;④
第五,“层次构成说”。其主张诚实信用原则应从立法目的、规范内容和司法意义三个层面来进行分析;⑤
第六,我国台湾学者史尚宽先生认为,诚实信用原则具有以下几个方面的含义:一是,有“信”的因素,即法律关系的一面,顾及他方利益,衡量对方对自己的一方有何期待,并使其正当期待不致落空;二是,含有“诚的因素”,“诚”即“成”,包括成己成人,成其事务;三是,遵从交易习惯之意,但不包括不利于当事人正当期待之保护的交易习惯。⑥
综上所述,我们认为保险法中的最大诚信原则是指:保险合同双方当事人在订立及履行保险合同的过程中,必须以最大的诚信全面而完整地履行自己应尽的义务,互不欺骗和隐瞒有关保险标的的重要情况,严格遵守保险合同的约定和承诺。
(二)诚信原则作为保险法基本原则的原因
《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)第5条规定:“保险活动当事人行使权利,履行义务应当遵循诚实信用原则。”这是由保险合同的特殊性决定的,保险活动之所以强调最大诚信原则,其原因有:
第一,保险合同是射幸合同,具有不确定性。所谓射幸合同,即当事人全体或其中的一人取决于不确定的事件,对财产取得利益或遭受损失的一种相互的协议。⑦对于射幸合同,保险人决定是否承保及如何确定保险费率,全依赖于对保险标的的客观判断,只有当合同约定的风险事故发生时,作为保险合同一方的保险人才需要根据保险合同约定承担给付保险金的责任;然而作为保险风险的大小发生与否与当事人密切相关,对保险人而言,如果风险不发生,则无需支付保险金。因此,保险合同与一般的经济合同中风险由当事人自己承担有着本质的区别。现代保险的经营是依据“大数法则”为基础开展的,在“大数法则”下,保险人所缴纳的保险费构成用于承担保险风险的保险基金;这个保险基金是每个被保险人所共有的,每个被保险人的利益是一致的,这个基金如同公共财产一样,虽然利益是全体社会成员的,但是任何一个人都不能随意去占有、使用、收益和处分,也不允许任何人随意的破坏;同样,任何一个被保险人的恶意行为所导致向保险人提出索赔的损害,其实质不是损害保险人的利益,而是通过破坏保险基金的稳定,直接影响了每一个被保险人的利益。故保险合同双方都必须遵循最大诚信原则,严格履行保险合同。
第二,保险合同与一般合同相比具有明显的信息不对称性。一方面,保险合同的标的是被保险人的标的或者人身将来可能发生的危险,属于不确定的状态,保险人之所以能够承保处于不确定的危险,是基于其对危险发生程度的估计和计算。由于投保前后,保险标的均在被保险人控制之下,被保险人对保险标的的危险状况最为清楚,而保险人作为危险的承担者却很难全面了解保险标的的具体状况;另一方面,由于保险合同条款是专业人士拟定的,其内容往往很复杂并包括诸多保险专业术语,一般人对保险合同的内容,特别是涉及专业性和技术性问题的条款很难准确理解,因此,如果没有对投保人和保险人最大诚信的要求,保险人以及投保人或者被保险人因受利益的驱动而可能发生的逆选择将大大增加,从而危及到保险行业的正常发展。
第三,从保险的行业特性来看,保险离不开最大诚信原则。保险在国民经济中占有十分重要的作用,被誉为社会的稳定器。保险经营的特征表现为:其一,保险费收取的分散性,保险运作的原理就是各个投保人通过向保险人缴纳一定的保险费从而形成一定的保险基金,由保险人来承担被保险人可能出现的风险;投保人越多,收取的保险费越多,保险基金越大,保险经营越安全,保险分摊也就越合理,从而保险人盈利的可能性就越大。这些要求保险人坚持最大诚信原则,以吸引更多的投保人投保;其二,保险经营的安全性。稳健经营是对保险行业的特别要求,我国对保险资金的投资渠道也有明确的限制,这也符合投保人的利益;其三保险资金的负债性。保险资金属于保险人对被保险人的负债,保险人不得将保险资金作为盈利分配,也不得作为利润上缴,只能充分利用确保增值,因此保险业的健康发展离不开最大诚信原则。
综上所述,保险行业是以诚信为本的行业,诚信是保险业的基础;保险合同及行业特点决定了保险要遵循最大诚信原则。
二、最大诚信原则的内容
最大诚信原则的内容主要通过保险合同双方的诚信义务来体现,具体包括投保人或被保险人如实告知的义务及保证义务,保险人的说明义务及弃权和禁止反言义务。
(一)投保人或被保险人的义务
1、如实告知义务
(1)含义:如实告知义务又称据实说明义务,如实披露义务。告知是指投保人在订立保险合同时对保险人的询问所作说明或者陈述,包括对事实的陈述、对将来事件或者行为的陈述以及对他人陈述的转述。如实告知是指投保人的陈述应当全面、真实、客观、不得隐瞒或者故意不回答,也不得编造虚假情况来欺骗保险人。如实告知义务为投保人订立保险合同时必须履行的基本义务,构成诚信原则的重要方面,但是如实告知义务不是投保人和保险人意思表示一致而产生的义务,而是保险法直接规定的合同前义务,不构成保险合同的内容。⑧
(2) 告知的主体
《保险法》第17条第1款规定:“订立保险合同,保险人应当向投保人说明保险合同的条款内容,并可以就保险标的或者被保险人的有关情况提出询问,投保人应当如实告知。”这一条款明确规定了投保人的如实告知义务,投保人是当然的主体;至于被保险人是否具有同样的义务,我国保险法没有明文规定,但是在人身保险中当投保人与被保险人不是同一人时,投保人对被保险人的健康状况投保人很难清楚地了解,若被保险人不负如实告知的义务,必将大量地增加合同风险,甚至出现难以防范的道德风险,其将危及到保险行业的稳定发展。
(3) 如实告知的内容
告知的目的是使保险人能够准确的了解与保险标的危险状况有关的重要事实。重要事实是指能够影响一个正常的谨慎的保险人决定是否接受承保或者据以确定保险费率或者是否在保险合同中增加特别约定条款的事实。⑨投保人所应如实告知的重要事实通常包括下列四项:一是,足以使被保险人危险增加的事实;二是,为特殊动机而投保的,有关这种动机的事实;三是,表明被保险危险特殊性质的事实;四是,显示投保人在某方面非正常的事实。⑩具体到每份保险合同,重要事实的范围又会依其保险种类的不同而各异。就人身保险而言,告知的事实多与健康状况有关,同时保额达到一定的额度时一般都会安排被保险人进行体检。有人认为,投保人所应当如实告知的重要事实的范围因为体检医师的介入而缩小甚至免除,凡是体检医师通过检查可以发现的病症,投保人与被保险人都不负告知义务;即使体检医师因学识经验不足未能发现,后果也由保险人承担。对此观点,我们认为是不正确的。首先,体检医师只是对其体检的项目负责;其次,体检项目是保险人根据投保人、被保险人的告知以及被保险人的年龄及投保额进行列出的,当其隐瞒有关情况时,保险人无法根据经验列出需要体检项目;最后,体检医院与保险人只是一种合作关系,体检医师既不可能自己掏钱为被保险人增加体检项目同时也并不能保证现有的体检结果准确无误。在现阶段,有许多疾病以我们现有的医疗诊断水平是根本不可能发现的,通常体检作为保险人防范风险的重要手段,是保险人主动进行的,其目的在于通过专业的医师的相关检查发现客户已知或未知的疾病,以此重新评估保险标的的风险。它只是保险人自愿采取的任意性行为,保险法也并没有规定保险公司在承保前应当全面检查被保险人健康状况的义务。因此并不能因体检而免除投保人与被保险人的告知义务。
(4)违反如实告知的法律后果
《保险法》第17条规定:“……投保人故意隐瞒事实,不履行如实告知义务的,或者因过失未履行如实告知义务,足以影响保险人决定是否同意承保或者提高保险费率的,保险人有权解除保险合同。投保人故意不履行如实告知义务的,保险人对于保险合同解除前发生的保险事故,不承担赔偿或者给付保险金的责任,并不退还保险费。投保人因过失未履行如实告知义务,对保险事故的发生有严重影响的,保险人对于保险合同解除前发生的保险事故,不承担赔偿或者给付保险金的责任,但可以退还保险费。”
从以上规定可以看出,保险法对投保人在故意和过失两种心态下违反如实告知义务的法律后果作了不同的规定。因此确认投保人违反义务的主观心态对确定其应当承担的法律后果有着重要影响;在实务中常常由此引发纠纷。我们认为,针对投保人违反如实告知义务的行为不宜采用“谁主张,谁举证”的原则,而应将举证责任倒置,即推定违约投保人的主观为故意,除非其能够证明自己不是故意。因为保险合同是最大诚信合同,保险人是基于对投保人告知内容的信赖与之订立的保险合同,没有理由让其对投保人的主观心态承担额外的注意义务,相反违约的投保人为了减轻或者免除自己的责任,理应承担举证责任。
(5)关于 如实告知义务的一则案例的思考:
2000年5月,某公司42岁的业务主管王某因患胃癌(亲属因害怕其情绪波动,未将真实病情告诉本人)住院治疗,手术后出院,并正常参加工作。8月24日,王某经同事推荐,与之一同到保险公司投保了人寿险。王某在填写投保单时并没有申报身患癌症的事实,也没有对最近是否住过院及做过手术进行如实说明。2001年7月,王某病情加重,经医治无效死亡。王某的妻子以指定受益人的身份,到保险公司请求给付保险金。保险公司在审查提交有关的证明时,发现王某的死亡病史上,载明其曾患癌症并动过手术,于是拒绝给付保险金。王妻以丈夫不知自己患何种病并未违反告知义务为由抗辩,双方因此发生纠纷。
思考:王某是否履行了如实告知义务。
被保险人投保之前患有严重疾病并接受过住院及手术治疗,但因家属和医师的善意隐瞒,被保险人并不清楚自己患有何种疾病,导致在投保时未予告知。仔细推敲这种特殊情况,保险人是有正当理由拒绝赔偿的。因为根据保险法的一般理论,告知义务要求告知内容是对事实的陈述,而非准确地阐明观点。它并不苛刻地要求投保人的告知完全准确无误,只要在投保人认知范围内他尽量大可能地履行了这项义务即可。
  被保险人在投保时可能有对自己健康状况有一个准确了解(患某种疾病),也可能不清楚自己究竟患何种疾病。在前一种情况下,投保人对自己患何种疾病的陈述必须是一种观点的陈述。在本例中,王某不知自己已患有胃癌,仅从他未声名自己已患胃癌的角度看,并不算违反告知义务。但是,王某对自己几个月前住过院,动过手术的事实(这一事实对保险人来说无疑是很重要的)是不可能有不知道的,他却没有加以说明,问题的关键恰恰在这里。也就是说,在被保险人确不清楚自己到底患何种病的情况下,倘若他对病情做了感知性陈述,尽管这种陈述不一定与事实相符(如患有胃癌,家属等善意地告诉他得的是胃病,他申请患过胃病)他在义务履行上是绝对无瑕疵的,但是如果他隐瞒或虚假陈述了就医或治疗等方面的事实,则犯有未适当告知重要事实的过错,应当承担违反告知义务的不利后果。保险人因此获得抗辩权,拒绝给付保险金,并视故意和过失的动机不同,决定是否退还保费。
2、保证义务
保证,又称担保,指投保人或被保险人对某些特定事项如为一定行为、不为一定行为或某特定事项的真实性向保险人所做的担保。保证是保险合同的基础,投保人或被保险人违反保证,保险人有权解除合同。保证分为明示保证和默示保证;明示保证是指在保险合同中记载的保证事项需要投保人或被保险人明确作出承诺;默示保证是指投保人或被保险人对于某一特定事项虽未明确表示担保其真实性,但该事项的真实存在是保险人决定承保的依据,并成为保险合同的内容之一。我国保险法对保证没有作明文规定,但是在保险实务中有承诺保证的做法。
(二)保险人的义务
1、保险人的明确说明义务。《中华人民共和国合同法》第39条规定:“采取格式合同订立合同的,提供格式合同的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务,并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款,按照对方的要求,对该条款予以说明。……”,《保险法》第17条、第18条分别规定:“订立保险合同,保险人应当向投保人说明保险合同的条款内容,……”,“保险合同中有关保险人责任免除条款的,保险人在订立保险合同时应当向投保人明确说明,未明确说明的,该条款不产生效力。”
从以上法律规定可以看出,保险人的说明义务是法定义务,不允许保险人以合同条款的方式予以限制和免除。任何情况下保险人均有义务在订立保险合同前向投保人详细说明保险合同的各项条款,并针对投保人有关保险合同条款的提问做出直接真实的回答,就投保人有关保险合同的疑问进行正确的解释。
违反说明义务,在订立保险合同时,保险人不作明确说明,其后所作的说明不产生明确说明的效力,保险人不得免责;对于保险人做出的虚假说明,而按保险人在确实不知道的情况下,基于某种善意行为,以至于损害自己利益的,保险人即被禁止以某种条件为由进行抗辩;但上述情况的适用,必须满足下列条件:一是,保险人曾就订立合同有关的重要事项,为虚假陈述或行为;二是,此项虚假陈述或行为的目的是可预期投保人信赖;三是,投保人和保险人曾以善意信赖此项陈述或行为;四是,投保人和保险人因信赖保险人而做出某项行为,并因此导致自身受损。⑾
关于保险人的说明义务的一则案例的思考:2001年8月6日,马某向北京某保险公司为自己投保了人寿保险18万元,受益人为丈夫李某。8月15日,受益人李某报案称:8月7日晚,马某在一河中游泳时溺水死亡,同时提出保险金给付申请。
马某与李某是高中同学,他俩高考落榜后于四年前来京结婚,婚后感情不好,一直未育。马某不会游泳。事发后,马家人有异议,此案经刑警队调查,在传讯李某后未予立案。经查证投保单,上面的投保人及被保险人签字栏系李某所签。李某开始不承认在投保书上代签名的事实,后在笔迹鉴定书面前不得不承认。
保险公司以“代签名”合同无效为理由拒绝支付保险金,受益人李某不服,以“业务员未说明代签名规定”未由,向法院起诉。
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四川省长江水源涵养保护条例(修正)

四川省人大常委会


四川省长江水源涵养保护条例(修正)
四川省人大常委会


(1988年12月7日四川省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 根据1997年10月17日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈四川省长江水源涵养保护条例〉的决定》修正)

第一章 总 则
第一条 为了加强四川境内长江水源涵养保护,提高水土保持能力,保障长江水源充足、水质良好,维护生态平衡,促进社会、经济的发展,根据国家有关法律和法规,结合四川的实际,制定本条例。
第二条 本条例所称长江水源涵养保护,是指在四川省境内长江流域的江河发源地和集水区对植被、土壤、水源的保护。
第三条 凡在四川境内长江流域进行生产建设和其它社会活动的单位和个人,都必须遵守本条例。
第四条 水源涵养保护必须全面规划,统筹安排,因地制宜,防治并重,治管结合。
长江流域各江河的开发利用,必须符合水源涵养保护的要求。
第五条 地方各级人民政府必须加强对水源涵养保护工作的领导,监督本条例的实施。

第二章 植被保护
第六条 下列地区的植被应当重点保护,除经依法批准间伐和合理放牧外,禁止采伐和损害:
(一)金沙江流域的干热河谷和岷江上游的半干旱河谷;
(二)高山峡谷的阳坡、川西北山地的阳坡和川西北高原一千亩以下的块状林地;
(三)金沙江、雅砻江、大渡河、青衣江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江、汉水及其流域面积在一万平方公里以上的主要支流发源地的二十平方公里范围内;
(四)所有江河的护岸林。
上列重点保护地区林木的间伐,由省林业行政主管部门审查批准。
第七条 主伐林区的森林采伐实行指标控制,控制指标由省林业行政主管部门制订。以县为单位,年用材林采伐量必须少于生长量。
采伐一亩林木,必须更新植造一亩以上。
已采伐尚未更新的采伐迹地,由原采伐单位负责限期更新造林,并封山育林二十年,确保恢复植被。
第八条 盆周山区、川西南和沱江、涪江、嘉陵江流域的丘陵、山地,应当建立水源涵养林体系。
水源涵养体系的林木,只能进行抚育性和更新性采伐,不准皆伐。
水源涵养林体系的建立,由县级人民政府组织制定规划,报经省人民政府批准实施。
第九条 盆地内各地区的乡(镇)人民政府要组织群众,因地制宜,充分利用荒山、荒坡和房前屋后、植树种草,提高植被覆盖率,收益为种植者所有。
第十条 消耗木材、竹原料较大的造纸、矿山等企业,应划片定点,建立原材料基地,原材料基地的建设,由用材企业提出申请,征得当地林业行政管理部门同意后,与土地所有者协商,签订合同,报县级以上国土管理部门批准。未经批准不得扩大原材料使用面积或者改变原材料基地
的使用性质。
第十一条 各级人民政府应当大力发展农村沼气、小水电和其他能源,减少薪材采伐,保护植被。

第三章 土壤保护
第十二条 金沙江下游、嘉陵江流域等水土保持重点防治区,由县级以上人民政府按照国家统一规划负责组织进行治理。
盆地内其他各县应当有计划有步骤地结合农田基本建设,开展小流域综合治理,保护土壤,减少水土流失。
第十三条 二十五度以上的坡地,禁止开荒种植农作物。
现有二十五度以上的坡耕地,各地要从实际出发,能退耕的,要退耕还林还牧。难以退耕的和二十五度以下的坡耕地,由乡(镇)人民政府组织群众,采取挖沉沙凼、排水沟、挑沙面土等高横坡种植等措施,进行改良,有条件的,要将坡耕地改为梯田、梯土。
第十四条 边远山区各级人民政府要引导群众科学耕作,逐步改变刀耕火种,倒山轮作的耕作方式,建设固定的基本农耕土地。
第十五条 泥石流、滑坡易发区和崩山危险区,禁止开矿、挖沙、采石。
主要江河常年洪水位以上两岸的200米范围内,未经批准,不得挖沙、淘金、采石、取土。
第十六条 任何单位和个人在江河两岸成片开发非耕地种植农作物的,必须报经县级以上国土管理部门审核,同级人民政府批准。

第四章 水源保护
第十七条 不得在四川境内长江流域各江河水源保护区内新建污染水源的工程。
在江河两岸不得兴建超过国家规定的排污标准的工程。对已建成的工程,所排放的废水、废渣必须达到国家规定的标准。达不到标准的,由环境保护部门依法督促其限期治理或者搬迁。逾期不治理的,责令其停产或者转产。
第十八条 地下水的水源地和出水口应当重点保护,开采地下水必须经有关主管部门批准,实行分层开采,科学管理,禁止过量开采,严禁利用污水回灌。
第十九条 鼓励节约用水和回收利用废水。城镇和江河两岸工矿企业排放的废水,应当达到国家规定的标准。

第五章 综合管理
第二十条 长江水源涵养保护工作,由各级人民政府负责组织,各级国土管理部门综合协调,农牧、林业、水利、电力、地矿、交通、城建、环境保护等部门应各负其责,互相支持配合。
第二十一条 全省长江水源涵养保护综合规划,由省国土管理部门会同有关部门组织编制,报省人民政府批准实施。
各市、州、县的水源涵养保护规划,由市、州、县国土管理部门会同有关部门编制,报同级人民政府批准,并报上级国土管理部门备案。
第二十二条 水源涵养保护的大、中型项目,应当按照基本建设程序报批。
小型水源涵养保护的项目,由乡(镇)人民政府报经县级有关主管部门会同国土管理部门批准。所需资金由集体、个人自筹,地方给予必要的扶持。
第二十三条 加强林业、水文、气象、环境等部门监督、检测设施的管理,利用其成果为水源涵养保护工作服务。

第六章 奖励与处罚
第二十四条 符合下列条件之一的单位和个人,由各级人民政府或者国土管理部门给予表彰和奖励:
(一)小流域综合治理成绩显著的;
(二)在植被保护、土壤保护、水源保护工作中有重大贡献的;
(三)检举揭发破坏水源涵养保护工程行为,避免重大损失的。
第二十五条 违反本条例规定,国家法律、法规对处罚有明确规定的,按国家法律、法规的规定进行处罚。
第二十六条 违反第六条规定,采伐和损害重点保护地区植被的,责令赔偿损失,补种或者恢复相当于被损害面积十倍以上的植被,并处以违法所得五至八倍的罚款;难以计算违法所得的,根据情节轻重处以五百元至二万元的罚款;情节严重,构成犯罪的,由司法机关依法对直接责任
人追究刑事责任。
第二十七条 违反第七条规定,突破森林采伐控制指标的,扣减下年采伐控制指标,并对其主要负责人和直接责任人给予行政处分。
第二十八条 违反第八条规定,对水源涵养林体系的林木进行皆伐的,责令赔偿损失,补种皆伐面积十倍的树木,没收皆伐的全部林木和违法所得,并处以违法所得五至十倍的罚款。情节严重,构成犯罪的,由司法机关依法对直接责任人追究刑事责任。
第二十九条 违反第十条规定,扩大木材、竹原料使用面积的,责令补种和赔偿损失,并处以违法所得三至七倍的罚款;情节较严重的,对直接责任人给予行政处分。
违反第十条规定,改变原材料基地使用性质的,责令其按合同规定恢复原材料基地的使用性质,并处以二百元至二千元的罚款。
第三十条 违反第十五条规定,在泥石流、滑坡易发区、崩山危险区开矿、挖沙、采石的,责令立即停止其违法行为,没收开挖出的产品和违法所得,并处以违法所得五至十倍的罚款;情节严重,构成犯罪的,由司法机关依法对直接责任人追究刑事责任。
违反第十五条规定,未经批准在主要江河常年洪水位以上两岸的200米范围内挖沙、淘金、采石、取土的,责令停止其违法行为,没收开挖出的产品和违法所得,并处以违法所得三至七倍的罚款;情节严重,构成犯罪的,由司法机关依法对直接责任人追究刑事责任。
第三十一条 国家工作人员因失职或越权审批造成水源涵养损失的,由当事人所在单位或者上级有关机关给予行政处分,并处以罚款;情节严重,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第三十二条 本条例规定的赔偿、没收、罚款,由县级以上人民政府有关部门按照职责分工依法决定。
第三十三条 罚没收入交同级财政,应当主要用于水源涵养保护事业。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或者提起行政诉讼。

第七章 附 则
第三十五条 本条例所称的四川省长江流域,是指四川省境内除红原、阿坝、若尔盖县部分区域属于黄河流域以外的区域。
第三十六条 本条例所称有关部门和有关机关,是指国土、林业、水利、电力、农牧、地矿、交通、城建、环境保护等行政主管部门。
第三十七条 本条例实施细则由省人民政府制定。
民族自治地方人民代表大会及其常务委员会可根据本条例及其实施细则,制定变通规定。
第三十八条 本条例自1989年6月1日起施行。

附:四川省人民代表大会常务委员会关于修改《四川省长江水源涵养保护条例》的决定

(1997年10月17日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)

决定
四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《四川省长江水源涵养保护条例》作如下修改:
一、删去第六条第(三)项“乌江、沅江”字样和第十二条第一款“三峡库区”字样。
二、条例第三十二条修改为:“本条例规定的赔偿、没收、罚款,由县级以上人民政府有关部门按照职责分工依法决定”。
三、条例第三十四条修改为:“当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或者提起行政诉讼。”
四、删去第三十五条,以后各条依序前移。
本决定自公布之日起施行。



1997年10月17日
浅析影响公诉活动的八类公安侦查缺陷

郭富选、景宝峰、李旺城


公安侦查缺陷是指在公诉案件侦查过程中,侦查人员由于主、客观上的原因,在收集证据、查明案情上存在的失误或遗漏。由于当前公安侦查活动存在的缺陷,造成不少案件因事实、证据问题反复退补,降低了诉讼效率,增加了诉讼成本,更严重的是导致诉讼当事人的合法权益无法得到保护,破坏了司法的公平正义。我们拟从提出影响公诉活动的八类公安侦查缺陷入手,分析其缺陷的成因及纠正对策。
一、公安侦查存在之缺陷
缺陷一:同一侦查人员在同一时间段讯问不同犯罪嫌疑人。
笔者在一案的办理中发现,在公安讯问笔录上竟显示出同一侦查人员在同一时间段内讯问不同的犯罪嫌疑人,其违反了我国《刑事诉讼法》第91条规定[1]。出现此问题的原因有二,一是记录人疏忽大意填错了时间,二是确因人员有限而导致一人在同一时间交替讯问二名犯罪嫌疑人。当这样的证据同时出示时,给人的第一印象就是一名侦查人员办案,造成的后果轻则是法庭上的被动,重则是证据的不被采用,倘若该证据是有罪证据的话,后果就更不堪设想了。
缺陷二:侦查人员应回避而未回避。
笔者曾经办理过一起故意伤害案,该伤害案发生在某派出所内,民警王某正值案发现场,目睹了案发的全过程,具备了担当证人的资格,他本不该再行使对此案的侦查职能,但他后来作为委托人委托某鉴定机关对该案被害人和犯罪嫌疑人作了伤情鉴定,并向其他办案人员提供了证言。其行为违反了《刑事诉讼法》第28条第3项的规定[2],应该回避而未回避。因为证人具有不可替代性,办案人员事前既已了解案情,就有向公安司法机关作证的义务,成为案件的证人。在同一案件中,既作证人又作侦查人员,就容易先入为主,主观臆断,不利于客观全面地收集和分析判断证据,进而影响正确认定案件实事、公正处理案件。
缺陷三:证人担任保证人。
笔者在办理王某交通肇事一案中,经审查发现王某交通肇事后电话通知其外甥高某,并由高某驾车将王某带至交通部门。后来,王某被公安机关决定取保候审,同时准许了由高某担任王某的保证人,其做法违反了《刑事诉讼法》第54条的保证人必须与本案无牵连之规定。我们经审查认为,王某的该行为依法应认定为自首,那么高某就应该以证人的身份向司法机关作证。为此,具有证人身份的高某再担任王某的保证人是欠妥的。
缺陷四:侦查实验程序不合法。
公安机关在办理一起交通肇事案件中为了查明事故双方的责任,进行了侦查实验,但卷里无公安局长批准材料,其行为违反了《刑事诉讼法》第108条规定[3]。虽然侦查实验的结果可能是真实的,但由于没有履行批准程序,承办人将案件退回了公安机关。因为侦查实验是一种再现曾经发生过的侦查手段,为与过去发生过的事情达到最大限度地相同,必须保证侦查实验过程中的程序合法,其中重要的条件之一就是严格履行批准手续。
缺陷五:扣押赃物、赃款不出具正式的扣押清单。
某些公安侦查人员扣押了犯罪嫌疑人的款物后,不仅未出具正式的扣押物品清单,并且卷宗中也无任何反映,甚至于连一张白条也没有,其违反了《刑事诉讼法》第115条之规定[4]。法律如此规定的目的就是加强人民群众对公安机关扣押物品等工作的监督,防止某些侦查人员出现违法乱纪现象。所以扣押与案件有关的物品后,扣押机关必须出具详细、确实、正式的物品清单。
缺陷六:拘留时间延长不合法。
从笔者办案的实践看,凡对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施的案件,均经过了第一次延长,约百分之九十以上的都经过了第二次延长。由于现行有关司法解释均未对《刑事诉讼法》第69条[5]中规定的“特殊情况”予以规定,为此笔者不能确定公安机关的第一次延长是否合法,但对于约百分之九十的第二次延长,笔者认为有相当一部分是欠妥的。例如,有些案件为一人犯罪,犯罪嫌疑人的户籍所在地为北京市且为初犯。对此情况,拘留的羁押期限应该说并不需要延长至30日,但公安机关仍进行了第二次延长,很明显这是不符合我国《刑事诉讼法》规定的。
缺陷七:保证人保证和保证金保证两种方式共用。
我国《刑事诉讼法》第53条规定:人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审,应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者缴纳保证金。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部关于取保候审若干问题的规定》第四条更是明确指出:对同一犯罪嫌疑人、被告人决定取保候审的,不得同时使用保证人和保证金保证。本来由于上述法律和司法解释的明确规定,对同一犯罪嫌疑人来说,人保与钱保是不应该同时出现的,但笔者在办案中还是发现了该现象的存在。
缺陷八:犯罪嫌疑人的量刑材料不能及时送审。
笔者办理的一起盗窃案中,犯罪事实比较清楚、证据也确实充分,但就是仅仅由于缺乏犯罪嫌疑人的前科材料而不能公诉,导致案件二次退补。甚至有些问题还被被告人或其辩护人提出,造成公诉方被动。例如在一起妨害公务案件中,由于侦查机关取证不全面,只调取了有利于一方当事人的证人证言,而未调取有利于另一方当事人的证人证言,而被告人及其代理人在当庭提出此项要求,并要求新的证人出庭,导致庭审的延期审理,给公诉人造成很大被动。
二、导致侦查缺陷的原因
造成侦查机关在侦查过程中存在种种缺陷,主要有以下几个原因:
(一)部分侦查人员的法律素质不高,法律知识储备不足。
上述人保和钱保的共用以及侦查实验不经批准、应回避而不回避、由证人担任保证人的现象,笔者认为形成的主要原因就是有些侦查人员虽然认识到学法懂法的重要性,但知识储备明显不足。知识是素质的基础。侦查人员法律知识的多寡,决定着其有无成熟的法律心理和观念,对法和法律现象有无正确的看法和评价,同时也是能否依法办事的重要条件。多数侦查人员对有关法律法规内容的掌握还是比较准确的。但是有些侦查人员对法律知识的学习不深入,对有些重要问题的理解存在严重的偏差。
(二)部分侦查人员证据意识不强,固定收集证据的能力欠缺。
作为证据的收集和固定者,有些侦查人员证据意识提高明显滞后刑事诉讼发展的要求,突出表现在收集、固定证据的效率和质量难以满足控罪和庭审的需要。新的刑事诉讼法实行无罪推定的原则,注重对人权的保护,强调程序的合法性,对证据的要求很高,侦查机关应转变过去有罪推定的旧观念,改变过去以供求证、先供后证的重视口供的取证模式,突出对其它人证物证等直接证据的收集和固定,力争使每一起案件都形成一个完整的证据链条。上述拘留时间延长不合法的现象就表明了一些侦查人员的证据意识不强。犯罪嫌疑人在被抓获后不如实供述自己的全部罪行,不应该成为公安第二次延长拘留期限的理由。这就要求侦查人员打破以前的办案模式和办案理念,不要过度追求犯罪嫌疑人的口供。相反的,要在其他证据的调查和取得上多下功夫,用事实和其他证据来突破其心里防线,让犯罪嫌疑人主动交代。
(三)现行的公安侦查机关侦查体制不尽合理。
现行公安机关侦审部门合并的侦查体制在一定程度上影响了刑事诉讼。由于侦查部门的考核标准多局限于破案数量和逮捕犯罪嫌疑人的多少,这就使侦查人员常常满足于这两个标准,而对案件质量则考虑较少,办案重心明显倾向于检察机关审查批捕部门,因为其考核机制重点在于捕与不捕,而不在诉与不诉,更不管是否能提交审判,其是否是有罪和罪轻罪重的问题。不少侦查人员存在着只要检察机关批捕了就万事大吉,这样势必使预审业务中继续取证、补证、深挖余罪等诸多问题就变得毫无意义,削弱了打击犯罪的力度和准度。
(四)现行检察机关与侦查机关的定位存在缺陷。
根据刑事诉讼法的规定,侦查、审查起诉和审判分别由公检法三机关负责,但实质上却形成了以侦查为中心的诉讼结构。在这种结构下,检察机关承担着诉讼风险和后果,但却无权指挥侦查活动、影响证据的收集和固定,侦查人员拥有侦查权,收集、固定证据却不直接承受因证据不足而造成的败诉风险和后果。这种权利和责任的错位,必然造成侦查人员的注意力更多地放在破案和抓获犯罪嫌疑人,而对破案后及时、全面地收集、固定犯罪证据缺乏足够的内在动力,尤其是一些侦查人员对检察机关的退补意见往往拖拉、敷衍,甚至抵触、满不在乎。
(五)个别侦查人员维护犯罪嫌疑人权益的责任心不强。
个别侦查人员认为只要案件得以侦破,有证据能证实犯罪即可,而不是注重证据确实、充分,把案件办成铁案。代表国家力量的机关和个体力量的对比差异以及长期的办案经历,使一些侦查人员淡化了维护犯罪嫌疑人权益的意识。他们漠视甚至于毫不关心犯罪嫌疑人的正当权益,为了能“拿下”案件,他们为尽其所能达到自己的目的,从而采用一些非正当的手段、方法。这样对于采用从表面看来只是有“滥用”嫌疑的“延长拘留期限”手段更不足为奇了。
(六)公安机关警力不足。
由于社会分工进一步细化,公安工作也随之做出重大调整和变革,基层民警面临更大的压力。如:企业改制带来的下岗失业、劳资纠纷等不断引发的群体性事件,涉外经济、第三产业的迅猛发展使跨国经济纠纷增多,境内外流动人口的大量增加造成外口管理难度加大,犯罪行为的有组织化、国际化、隐蔽化、高科技化,使公安安全防范管理工作量大增等等。对公安工作而言,所有的具体工作都落在了基层民警身上。而当前我们国家警察的数量与迅速增加的刑事案件是不成比例的,为此警力不足、特别是刑事警察的力量不足,也是导致上述某些问题出现的因素之一,这也是我们必须理解的客观原因。
三、纠正公安侦查缺陷的对策
减少公安侦查缺陷,从而提高案件质量,在现阶段不可能一蹴而就,这既需要公安侦查机关增强证据意识,提高自身素质,也需要检察机关转变工作方式,加强与侦查机关的交流与沟通。笔者认为在实践中可以从以下几方面考虑:
(一)增强侦查人员的证据意识,提高侦查人员的取证能力。
通过开展专门的如何收集、固定证据的法律业务培训和定期观看庭审案例等方式,提高侦查人员以审判为中心的证据意识,通过提高侦查人员的证据意识,增强侦查人员按照庭审的要求收集、固定证据的能力。
(二)开展侦诉换位活动。
如侦诉控辩对抗赛、邀请侦查人员旁听庭审、业务研讨等,进行角色转换,实行换位思考,通过各种形式的交流活动,引导侦查人员从公诉的角度,从符合庭审需要的角度审视侦查活动,对如何收集和固定证据有更为明确的认识,减少侦查活动的盲目性、违法性,提高在侦查活动收集证据时的准确性和合法性。
(三)是建立依法适时介入、公诉引导侦查机制。
建立重、特大案件定期通报,对一些重大、疑难、复杂案件适时介入侦查活动,使整个侦查活动紧紧围绕公诉工作展开,就侦查方向、取证标准、法律适用等问题进行具体指导,提高侦查质量和效率。
(四)建立定期案件审理情况通报制度。
公诉部门与侦查部门定期对移送审查起诉的案件进行座谈,总结成功之处和教训,以便侦查工作的改进。
注释:
[1] 我国《刑事诉讼法》第91条规定,讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员进行。讯问的时候,侦查人员不得少于二人。
[2] 我国《刑事诉讼法》第28条规定:审判人员、检察人员、侦查人员有下列情形之一的,应当自行回避,当事人及其法定代理人也有权要求他们回避。