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浅议税务行政处罚的种类

大悟县地方税务局 李景然


税务行政处罚是指公民、法人或者其他组织有违反税收征收管理秩序的违法行为，尚未构成犯罪，依法应当承担行政法律责任，由税务机关依法对其实施一定制裁的措施。行政处罚是一种行政机关主动作为的具体行政行为，是对相对人的人身自由、财产、名誉或其他权益限制或剥夺，或者科以新的义务，体现了强烈的制裁性质，因此国家专门制定了《行政处罚法》规范行政机关的行政处罚行为。
一、税务行政处罚管理现状
根据《行政处罚法》第八条规定行政处罚有七种：(一)警告、（二）罚款、（三）没收违法所得、没收非法财物、（四）责令停产停业、（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、（六）行政拘留和（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关实施行政处罚时必须严格按照《行政处罚法》规定的权限和程序实施规定的处罚种类。考虑到其他法律法规具体调整的需要，因此《行政处罚法》在规范行政机关行政处罚的种类时在第八条特别作了一条附加规定，即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。这实际上是在行政处罚的种类上开了一个口子，按此规定在《行政处罚法》颁布前其他生效的法律、法规规定的行政处罚种类还可以继续适用，而且以后出台的法律、法规还可以补充行政处罚的种类。
根据国家税务总局《税务行政复议规则》第七条第六款的规定，税务行政处罚包括：罚款、没收非法所得、停止出口退税权。其中停止出口退税权的处罚设定在法律上有明确规定的是在二00一年四月二十八日修订后的《税收征收管理法》第六十六条才予以明确为一种行政处罚，这才符合《行政处罚法》规定行政处罚种类设定权限的规定。
正确划分税务行政处罚的种类有利于规范税务机关的行政执法行为，因为税务行政处罚是对管理相对人违反了税收管理秩序后，税务机关给相对人一定制裁措施的具体行政行为，是一种可诉讼行为，税务机关实施行政处罚时必须按照法定程序和权限作出，否则税务机关的行为是违法行为，因此应当正确界定税务行政处罚行为和“税务机关不予依法办理或答复的行为”（《税务行政复议规则》第七条第七款规定）。
然而，在新修订的《税收征收管理法》出台前，对税务行政处罚的种类规定还不规范和完善，根据《税务行政复议规则》及税收征管工作规程等规章规定，确定的税务行政处罚种类少，与基层税务机关的管理实际不相适应，一些税务机关根据税收征管规程规定，在管理中已经采取的有效管理措施在法律上没有充足的依据，特别是涉及到损害到纳税人利益的措施，如果不在法律上予以明确，不利于日常税收管理。因此，应当根据税收征管的发展情况，将原有规章、规程规定的有效管理措施上升为税收法律法规的规定。
二、税务行政处罚的种类
根据修订后的《税收征收管理法》规定，税务行政处罚的种类应当有警告（责令限期改正）、罚款、停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境。
其中责令限期改正从实质来看，它基本近似于《行政处罚法》规定的警告，无论是就其作用还是性质而言，几乎与警告相同，只是名称不同而已。罚款、没收非法所得和停止出口退税权是《税务行政复议规则》中已明确的税务行政处罚种类。
通知出境管理机关阻止出境是在原《税收征收管理法》中已明确规定的处罚措施，《税务行政复议规则》将其作为单独的复议情形，未作为税务行政处罚。而全国税务人员执法资格统一考试用书《税收执法基础知识》第57页认为“其他法律法规还规定有关机关可以依法对外国人、无国籍人可以采取驱逐出境、限制进境或出境、限期出境的行政处罚”。《税收征收管理法》第四十四条规定“欠缴税款的纳税人或者其它的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻其出境。”从该种措施的性质和手段看，应该属于税务机关依法提请，而由有权机关协助执行的一种税务行政处罚，根据《行政处罚法》第九条规定法律可以设定各种行政处罚，因此应当将阻止处境作为一种税务行政处罚。
新《税收征收管理法》修订后在第六十条第二款规定了“经税务机关提请，由工商行政管理机关吊销其营业执照”的处罚措施，这与阻止出境措施的执行主体相似，都是由税务机关依法提请，由有权机关依法执行的一种处罚措施。吊销营业执照是《行政处罚法》明确规定的一种处罚措施，阻止出境按照其性质也属于其他法律规定的一种行政处罚措施，只是执行机关的特殊性。根据税收法律规定，执行该两项法律规定的处罚措施的原因是相对人违反税收征管秩序，税务机关应当按照法定的程序处理后，才能提请相关机关执行，在提请之前税务机关应当按照《行政处罚法》规定的程序调查取证、审理告知无效后，再由税务机关提请相关机关执行，只是最终执行的结果由相关部门执行。这与申请人民法院强制执行税务罚款的措施相似。因此该两项措施应当是税务机关作出的具体行政行为，属于一种特殊的执行主体的税务行政处罚。这与我国现行的执法体制有关，是由于我国税务机关执法范围和权限的有限性决定的。管理相对人对该处罚措施可以依法申请上一级税务机关复议，也可以提请行政诉讼。在行政诉讼过程中税务机关为被告或与具体执行机关为共同被告，而诉讼中的举证责任应当全部由税务机关负责。因此对这两项税务行政处罚措施的程序、法律责任应当进一步规范和明确。
收缴发票或者停止发售发票是税务机关早已使用的一种管理措施，基层主管税务机关针对纳税人违章情况采取了停票或缴销发票等不同方式的管理制度，特别是增值税专用发票管理已形成了一套行之有效的管理体系，国家税务总局也制定了许多具体的发票控管办法。然而长期以来从税收立法到税务机关实际操作中没有将停止供应发票作为一种处罚措施，《税务行政复议规则》只将这一措施作为一种税务机关不作为的行政行为。
随着市场经济的不断发展，财务管理不断的规范和税收征管措施的日益强化，发票作为经济往来的重要凭据，已成为经济交往中明确经济责任的主要的原始凭证，纳税人交易活动的重要凭证。对发票的控管成为税务机关控税管理的有效手段。作为发票管理的主管机关，税务机关对纳税人停止或缴销发票后，势必影响到纳税人的正常经营活动。纳税人正常取得和使用发票以保证其经营秩序的运行无疑是纳税人的一种权益，在税务征管活动中税务机关应当充分尊重纳税人的权益，然而在新修订《税收征收管理法》实施前，税务机关对发票的停售和缴销随意性较大，影响到纳税人的生产、经营活动，如果纳税人对税务机关的发票控管措施提出诉讼。税务机关在诉讼中法律依据不足。
新《税收征收管理法》修订后在第七十二条规定“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票”，从立法的角度给税务机关的收缴发票予以认可。税务机关收缴和停止发售发票，是对纳税人使用发票权利的制裁，符合行政处罚的性质和特点。因此税务机关在采取收缴和停止发票处罚措施时应当按照税务行政处罚法的规定进行管理。
三、规范税务行政处罚措施
根据《行政处罚法》第二十条规定行政处罚由县以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，《税收征管法》第七十四条规定“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的可以由税务所决定。”因此七种税务行政处罚措施中停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境应当由县级税务机关作出。
然而在《税收征管规程》中，对警告和罚款外的税务行政处罚规定得不具体，在基层税务机关执行中很不规范。急需完善现存的税收征管规程中税务行政处罚程序，当相对人违反税收管理秩序，需要给予税务行政处罚时，除警告和罚款外，税务机关应当按照行政处罚一般程序处理，例如对欠缴税款的出境前，需要阻止出境的，主管税务机关应当将欠缴税款情况及催缴文书报县级税务机关审理，县级税务机关将欠税情况及文书审理后向当事人下达《税务行政处罚告知书》，然后在当事人陈述申辩后制作阻止出境的《税务行政处罚决定书》交当事人，并制作《阻出境通知书》附《税务行政处罚决定书》交进出境管理机关执行，当事人在收到税务行政处罚决定书后不服的，可以对税务机关的处罚决定申请复议或提请行政诉讼。
因此，现行税收征管规程中关于税务行政处罚程序需要进一步完善，对除警告、罚款外的税务行政处罚程序需要的税务文书应当尽早制定，以便于税务管理程序的规范化、合理化。

地址：湖北省大悟县地方税务局综合业务股
邮编：432800


辽宁省大连市人民政府


关于印发《大连市国家公务员奖励暂行办法》的通知
大连市人民政府


通知
各区、市、县人民政府，市政府各委、办、局（总公司）：
现将《大连市国家公务员奖励暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

大连市国家公务员奖励暂行办法
第一条 为充分调动国家公务员的积极性和创造性，鼓励和引导国家公务员忠于职守，廉洁从政，根据《国家公务员奖励暂行规定》和《辽宁省国家公务员奖励暂行办法》，制定本办法。
第二条 本办法适用于大连市各级国家行政机关及其管理的机构、派出机构的国家公务员，以及实施国家公务员制度的事业单位和暂按国家公务员制度管理的其他单位的工作人员。
第三条 对国家公务员的奖励，应当坚持精神奖励和物质奖励相结合，以精神奖励为主的原则。
第四条 大连市人事局是本市国家公务员奖励工作的综合管理部门，负责奖励政策的制定、综合协调、管理指导、检查监督等工作。
第五条 国家公务员有下列表现之一的，应当予以奖励：
（一）忠于职守，积极工作，成绩显著的；
（二）遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；
（三）在增进民族团结，维护社会稳定方面做出突出贡献的；
（四）在社会主义精神文明建设方面做出突出贡献的；
（五）在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的；
（六）爱护公共财产，节约国家资财，有突出成绩的；
（七）防止或者挽救事故有功，使国家和人民利益免受或者减少损失的；
（八）在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；
（九）同违法违纪行为作斗争，有功绩的；
（十）见义勇为，舍已救人，维护社会公德和社会治安，表现突出的；
（十一）在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；
（十二）有其他功绩的。
第六条 对国家公务员的奖励分为五种：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。
对工作成绩比较突出，在完成本职工作或某一项工作中做出一定贡献，其事迹在本部门确认为先进的，应当给予嘉奖。
对工作成绩突出，在完成本职工作或某一项工作中做出较大贡献，其事迹在本地区或本系统有一定的影响，被树为典型的，应当给予记三等功。
对工作成绩显著，在完成本职工作或某一项工作中做出很大贡献，其事迹在本系统或全市有较大影响，堪称全市典型的，应当给予记二等功。
对工作成绩优异，在工作中作出重大贡献，其事迹在全市或全省有很大影响，堪称国家公务员楷模的，应当给予记一等功。
有高度的革命事业心和求实苦干精神，在社会主义经济建设或为经济建设服务中成绩显著，事迹先进，树立了公务员坚持改革开放和勤政廉政的新形象；对改变某一地区、部门面貌，打开新的工作局面起推动作用的；在执行某项重大任务中有特殊贡献的，应当授予荣誉称号。
五种奖励应分别使用，不能同时并用。
第七条 对国家公务员的奖励，采取定期奖励和不定期奖励两种方式进行。
定期奖励应结合年度考核每年进行一次，授予荣誉称号的奖励一般每三年进行一次。受奖人员原则上应从年度考核结果为优秀的人员中产生，其中记二等功以上人员必须是优秀国家公务员。凡未参加年度考核或按规定参加考核但不定等次的国家公务员，一般不给予奖励。
不定期奖励，主要是对在突发事件或特定环境中做出突出贡献的国家公务员实施的奖励。此种奖励应根据需要随时进行。奖励的种类，根据其事迹的影响程度、功绩大小确定。
第八条 定期奖励国家公务员的人数每年不得超过本地区、本部门国家公务员总数的10％。其中，记一等功的不超过1‰，记二等功的不超过1％，记三等功的不超过3％。不定期奖励的数额，由审批机关根据事件的发生时间及表彰需要确定。
第九条 对国家公务员奖励的审批权限，按下列规定进行：
嘉奖、记三等功，由县（市）、区人民政府或市政府各工作部门批准。
记二等功，由市政府批准。
记一等功、授予荣誉称号，由所在单位报市人事局审核，并经市政府同意，报省政府批准。
各级政府给予本级人民代表大会选举或人民代表大会常务委员会决定任命的政府领导人员奖励，须报上一级人民政府审批；给予政府工作部门领导人员的奖励，由本级人民政府批准。
审批机关在给予国家公务员奖励时，应当按国家公务员管理权限，征得任免机关的同意。
第十条 对国家公务员实施奖励，应严格按下列程序进行：
（一）推荐。由国家公务员所在单位根据国家公务员的现实表现，在广泛征求群众意见的基础上向审批机关推荐并填写《国家公务员奖励审批表》。
（二）审核。由审批机关的人事部门对拟奖励人选进行审核，并提出奖励意见。审核的内容包括：事迹是否真实，奖励种类是否恰当，奖励数额是否符合规定的比例等。
（三）审批。由审批机关的领导班子集体研究决定，并采取一定形式予以公布。
（四）备案。各县（市）、区人民政府及市政府各工作部门给予国家公务员奖励，须填写《大连市国家公务员奖励备案表》，报市人事局备案，并将有关材料归入受奖本人档案。
第十一条 对获得奖励的国家公务员，由审批机关颁发奖励证书、奖章，并按规定给予一定的物质奖励。授予荣誉称号奖励晋升一个档次职务工资；记一等功奖励800元；记二等功以下奖励的标准由市政府统一确定。在新的养老保险制度建立前，公务员获得记二等功累计三次以上（
含三次）和获得记一等功奖励，退休时仍保持其荣誉的，提高退休费5％；获得授予荣誉称号奖励，退休时仍保持其荣誉的，提高退休费10％。提高后的退休费不得超过原工资。
国家公务员奖励证书由市人事局统一发放。
各地区、各部门应严格控制奖金或奖品标准，不得随意提高。同一事迹不能重复奖励。
第十二条 给予国家公务员授予荣誉称号、记一等功的奖励，根据《辽宁省国家公务员奖励暂行办法》的规定，由省财政核拨奖励经费。
给予国家公务员记二等功的奖励，属市级奖励，由市财政核拨奖励经费，市人事局代市政府发放。
给予国家公务员记三等功、嘉奖的奖励，奖励经费按现机关经费开支渠道自行解决。
第十三条 凡伪造事迹骗取奖励的、隐瞒严重错误申报奖励的、违反规定程序给予奖励的，应予以撤销，并追究责任。
凡获得荣誉称号后被辞退、受开除处分、劳动教养或刑事处罚的，撤销其荣誉称号。
第十四条 撤销国家公务员的奖励，由原申报机关报请审批机关批准。必要时，审批机关可以直接撤销国家公务员的奖励。
国家公务员奖励被撤销后，审批机关要收回其奖励证书，并停止其享受的有关待遇。
第十五条 本办法由大连市人事局负责解释。
第十六条 本办法自发布之日起施行。



1996年11月27日