现行民事上诉制度存在的问题与对策
杜海军
内容摘要：本文针对我国现行民事上诉制度存在的弊端，有针对性的提出了解决措施，提出了大胆的设想，对今后我国法官找到更符合实际，更公正的上诉制度，为我国民事诉讼立法提出宝贵意见。
关键词：民事上诉 改革
我国现行民事诉讼法规定了上诉制度，上诉，是民事诉讼当事人对一审判决、裁定不服，在法定期限内，向其上一级人民法院要求重新审理的诉讼行为,上诉制度是规范当事人的上诉行为及上诉审法院活动的制度总称，是一种程序性规定。我国的民事诉讼法规定了两审终审，即一个案件经过两级人民法院的审理，诉讼即告终结，裁判发生法律效力的制度，上诉制度的核心内容就是两审终审制度中的第二审程序。二审程序是一审程序的继续，是对案件的继续审理，二审程序的设立具有重大意义，其目的当然是保障实现司法公正，促进法官理性司法。主要体现在以下方面：（1）、上诉审程序的设立，体现了程序的公正。任何法律设立，都应体现法律程序的公正性。程序之所以公正，其评价标准的一个重要方面是给予当事人的机会次数，如果只给予当事人一次机会，很难让人说是程序公正。（2）上诉审程序的设立，为当事人保护自己的合法权益，提供了上位司法救济程序。程序法是当事人据以实现实体利益的保障法，上诉审程序正是为了保护当事人的合法权益而设立的，为当事人不服一审判决，提供了表达自己对一审裁判部分或全部认同或否定之愿望的机会。对于认同一审法院裁判的当事人来说，在二审中，可以进一步申述并证明自己在一审中所持的主张，并肯定一审裁判的正确性；对于不服一审法院裁判的当事人来说，在二审中则可坚持并补充一审中所提出的主张及根据，说明一审裁判的失当错误之处。（3）、上诉审程序的设立，也是对一审法院审判监督的一种程序性规定，是上诉审法院监督一审法院，纠正不当裁判的重要制度。因而，这一制度在维护当事人合法权益，纠正不当裁判方面起了重要作用。但是，如果我们对我国的上诉制度进行仔细审视，会发现该制度仍然存在一些弊端，影响其功能的发挥，下面，笔者就此与大家进行探讨。
一、现行上诉制度存在的问题
（一）上诉程序设置单一。我国现在设置的上诉程序单一，除了最高人民法院和民事诉讼特别程序案件外，绝大多数案件均为二审终审。也就是说，一个案件，只有一次纠错机会，经过二级法院裁判后，不管当事人如何反对，该裁判仍将发生法律效力。这就摆在我们面前一个问题，一个案件经一审后，一方当事人不服提出上诉，二审法院在仔细听取该上诉人意见后，作出二审判决，这一判决很可能改变一审判决，对上诉人有利，从而另一方当事人认为自己利益受损而希望上诉，但是已到了尽头，无路可寻了，导致当事人无休止的申诉、上访，影响社会稳定。
（二）上诉审监督不力。我国规定了二审终审，一审法院审理的案件，二审法院可以通过二审程序予以纠正和监督，使一审法院的法官更能审慎地作出裁判。而二审法院是终审法院，具有最终裁判权，虽然从法理上说还有上级法院及人大的监督，但是这些监督都是宏观的监督，并且未程序化，这样，对二审法院的监督是缺乏制度化的监督，当然，无监督的权力往往得到滥用，这样，对于一些不理性的二审法官所判决的案件的公正性可能不如二审法院。
（三）事实审和法律审。我国的上诉制度，规定了二审法院全面审查一审案件的权力，二审法院通过对一审法院认定事实和适用法律及程序的公正性的审查来审查案件，然后作出裁判。对于一审所认定的事实，二审法院有完全的审查并重新作出认定的权力，这样，二审法院的裁判是建立在二审法官新认定的事实之上的，当然作出的裁判可能与一审裁判大相径庭，然而，二审法院是终审法院，虽然二审法院认定的事实是初次认定的，但已剥夺了当事人的上诉权利，成为事实上的一审终审。
（四）二审改判或者发回重审等于“错案”？现在司法界，很多人都认为二审改判或者发回重审等于错案。错案，就其词义而言，可以认为是程序或实体上有错误的案件。但这一概念至今仍无准确的法律界定，到底何种程序瑕疵算作错案，是否有一点失误就算错案，对事实的认定，二审法院改变事实认定的，一审法院对证据的审查认定难道说就一定错误。这其实是一个很复杂的问题，我们可以对此进行深层次的思考，二审法官的素质是不是一定比一审法院法官高，二审法院认定的事实就100%正确，二审法官对案件的处理就一定比二审恰当。当然，答案是否定的。现在随着我国司法改革的不断深入，全国司法统一考试的开展，我国现在法官的素质在整体提升，一、二审法官的水平是相当接近的，甚至于有些一审法官的水平是很高的。他们作出的一审判决，是公正合理的，但到了二审，由于法官认识不同，处理方法相异，二审法官仍可能改判。同样，现在一些见诸报端的案件，许多我国著名的法律界专家、教授，对于同一案件，存在许多不同的看法的观点，这应该是很正常的，如果观点完全一致，那就不正常了。对于法官来说，一个案件的质量高低，虽然一定程度上取决于该法官的法学知识及社会阅历，但更重要的是该法官是否具有法治理念，是否更理性司法。最高法院的一些规定明确规定，因一、二审法官的认识不同而改判的案件，不算错案，这又给我们出了一道难题，什么是认识不同，当然，只能由着二审法院说了。北京大学陈瑞华教授在一次授课中说：“现在说的错案，严格意义上讲根本不是错案，在西方国家，根本无错案之说。”这也许是对此问题的最好解释。
（五）诉讼效率与效益。现代司法，在强调公正的前提下，追求的还有诉讼效率和诉讼效益。我国现有上诉制度的构造，当然也考虑了这一点。从审级层面上看，二审终审的上诉制度是最有效率和效益的，从实际效果来看，总体上诉讼效率与诉讼效益也是很高的。在追求公正与效率的今天，我们是否就对我国现有的上诉制度不进行重新设置了呢？我认为，我国的上诉制度未做到最大程度的程序公正，当然也不能保证最终的司法公正。要做到最大程度的公正，那么，法院的人力和物力消耗一定会有大的付出，诉讼效率与诉讼效益就会下降，这似乎是一个难以解决的矛盾。但是，从实际司法中我们可以看出，真正上诉的当事人在占我们一审案件判决的少数，相对于案件总数来说更是少数。我们追求效率与效益应整体下手，只要绝大多数案件效率与效益上去了，我们就完全可以说我国的诉讼效率与效益是很高的。从法的最终社会价值来说，公正是司法的最终社会价值和最终目的，从侧面讲，迟来的公正就是不公正，这就需要我们对我国的民事诉讼制度进行重新设置，该诉讼制度既要有公正的程序，又要体现出诉讼效率与诉讼效益。
（六）上诉制度与申诉。现在许多当事人，在人民法院作出判决后，不是在法定期间内上诉，而是无休止地上访申诉。我国的宪法规定，公民有申诉的权利，当事人申诉应该说是合宪的。我国对待上访未进行立法，无法可依，造成现在许多部门对于上访的人都有一种畏惧心理，处理上访可以不遗余力，并且事情很快有结果，使当事人产生一种错觉，上访比之上诉更有效。另外，我国民诉法规定了申请再审制度，有许多当事人就利用这一规定去进行申申请再审，他们当中许多人有这种心理，申请再审不花钱，并且可以给法官造成不良影响，法院会比较关心这一问题，只要法院关心，问题就好办了。这造成这样一种局面，当事人宁愿上访申诉而不走正当的上诉程序。
（七）开庭审及书面审。我国的民事诉讼法第一百五十二条规定：“第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷和调查，询问当事人，右事实核对清楚后，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以径行判决、裁定。”对于此规定，理论界认为我国上诉审以开庭审理为原则，以书面审理为补充。该规定存在的问题是，当事人上诉的案件，一般都是争议很大、较为复杂的案件，当事人都希望自己的观点和证据充分展现给上诉审法官，这种充分展示，当然以开庭审理时双方当事人对擂为最佳状态。当事人上诉的目的之一就是通过开庭说服上诉审法官，以维护自己的合法权益。但民诉法规定了这一条后，如果合议庭认为不需要开庭，而通过书面审作出裁判，则使当事人丧失了这个机会，法官也不能切身感受到双方当事人的争执焦点，不能作出最为合理及公正的判决，因此，对此规定也应进行改革。
二、对策
通过以上分析，我们可以发现我国的上诉制度存在众多缺陷，该缺陷即有上诉制度本身缺陷引起，也有的因我国法律体系不完备所致，若想实现真正的公正，体现我国民诉法之程序公正之价值，必须对我国的民事诉讼制度进行重新设置，并辅之以其他法律规范，该诉讼制度的设置即要体现出程序公正，又要是高效率和高效益的，改革应当从制度着手，修改现行民诉法，将其不合理的制度摒弃，引进公正、高效的诉讼制度。具体改革应从以下方面着手：
（一）扩大简易程序案件的受案范围。只所以在上诉制度中提到这一问题，是因为该问题涉及诉讼效率与效益，“迟来的公正就是不公正”，这是设置一定程序必须面对的一个问题，设置此程序的目的也正是为此。现行民诉法规定，对事实清楚，权利义务关系明确，争议不大的民事案件，可以适用简易程序。从这一规定可以看出，我国现行民诉法规定适用简易程序审理案件的范围是很狭窄的。近年来，我国民事案件数量不断增加，从事民事审判的法官压力也越来越大，压力并不限于案件复杂程度的提高，还很大程度上源于大量案件琐碎的程序，因此，我们有理由扩大简易程序的受案范围，这不仅仅基于以上我们谈到的案件数量多，法官超负荷工作问题，还有一个更应引起人们注意的问题，那就是法官素质水平的提高。应该相信，我国法官现在的水平虽然还比不上发达国家法官的水平，但随着多年来对法官的培训，进人渠道的制度化，一大批精英型法官正在成长起来，他们能够担当起审理重大、疑难案件的重任。我认为，应扩大一审的简易程序的受案范围，扩大到案件即便双方有争议，但独任法官能够独立作出裁判的案件。这样，可以保证司法公正之效率目标的实现。
（二）构建三审终审的诉讼体系及上诉制度。在扩大了简易程序的受案范围后，我国的民事诉讼的效率和诉讼效益都将得到很大提高。在提高效率的同时，更应注意保证程序公正目标的实现，为了实现程序公正之目的，我们完全有必要设立三审终审的诉讼制度，三审终审，顾名思义，是指一个民事案件经过三级人民法院审理即发生法律效力的诉讼制度。三审终审，将有助于确保案件得到最公正的判决。有些人会问，三审终审将增加一个审级，会浪费更多的人力、物力，导致诉讼效率与诉讼效益的降低。其实，这种担心是多余的，我刚才谈到，要提高诉讼效率与诉讼效益，只能从诉讼制度整体着手，扩大简易程序的受案范围，同时，该三审终审程序的设置，并不意味着当事人都会去打三审官司，我们可以考察一下一审法院的判决，当事人上诉的只占少数，到了二审判决，再上诉的肯定比一审上诉的更少，真正走完三审终审程序的，占不到一审案件的1‰，在这不到1‰的案件中，我们即使多耗费一定的人力、物力，并不影响我国诉讼制度的整体效率与效益。并且，三审终审的上诉制度，扩大了纠错机会，程序公正之价值得到了体现。
（三）上诉与事实审和法律审。在构建了三审终审的诉讼体系后，我们再讨论一下事实审与法律审，前面我们已谈到，我国现行民诉法规定了二审法院有改变一审法院认定的事实并重新作出裁判的权力，致使一些二审法院改变事实认定并据以作出判决的案件，成为事实上的一审终审。那么，在构建了三审终审诉讼体系之后，是否继续赋予上诉审法院这一权力呢？我认为，应该合理分配给各级人民法院事实审与法律审的权力，建立三审终审的诉讼制度后，应该赋予二审法院的法官以改变事实认定的权力，即二审法院对上诉案件是全面审查，包括事实审与法律审；赋予三审法院的权力宜只限于审查法律适用问题，有权改变二审法院所适用的法律，并据以重新作出判决，也就是只赋予三审法院以法律审的权利，至于三审法院有无事实审的权力，我认为，不应赋予三审法院以事实审的权力，理由首先是一个案件的事实经过二级法院审理，应该是比较清楚了，三审法院若再审查，是必要的人力资源的浪费，且三审法院事务繁忙，应该只让三审法官更专注于法律适用，而不去耗费不必要的人力。这样，三审法院无权改变二审法院认定的事实，从而实现真正意义上的上诉监督。
（四）申请再审与申诉制度的完善。我国现行民诉法规定，当事人对生效的裁判文书及调解书，有申请再审的权利，对当事人申请再审的条件，规定了以下五种：（1）、有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（2）、原判决认定事实的主要证据不足的；（3）、原判决、裁定适用法律确有错误的；（4）、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（5）、审判人员在审理案件时有贪污受贿、循私舞弊、枉法裁判行为的。我认为，这些条件过于宽泛，影响了上诉制度功能的充分发挥。在建立了三审终审的诉讼体系后，我们更应鼓励当事人通过三审终审制度中的上诉渠道去解决纠纷，进一步限定当事人申请再审的条件，减少不必要的缠讼。这样，就应该对当事人申请再审的条件要求更加严格，能通过上诉渠道解决的问题，就不应再允许当事人申请再审，以维护生效裁判文书的效力，体现法律的威严。因此，当事人申请再审，应只限定为有新的证据的情况。因为，我们建立了三审终审的诉讼制度，实现了程序的公正，我们也应相信，公正的程序将得到公正的结果。当事人应当通过公正的程序去实现自己的利益，如果当事人不去上诉，不利用三审终审的上诉制度，应该视为当事人对自己权利的放弃，不应再允许其提出申请再审。如果他利用了他的上诉权，走完了全部程序，正如前所讲，应该认为结果是最公正的，这一结果是法律的宣示，任何人均应执行，不能再申请再审，除非获得了新的证据。这样的好处是，可以纠正许多人的不当心理，诸如，上诉花钱，申请再审即有法律依据且不花钱的侥幸心理，防止当事人纠缠不休。关于申诉，我国宪法规定为公民的一项权利，但我国至今仍无一部法律去规范申诉行为，致使大量的上访申诉案件的发生，这与我国法律规范不完备有关。我国应尽快出台规范申诉行为的法律，以同我国三审终审的制度衔接，使上诉制度的作用充分发挥。这一法律，至少应该包括，当事人起诉到法院并由法院作出生效裁判文书的案件，当事人不得再行申诉的规定，这即维护了法律的尊严，也保证了上诉制度的贯彻执行。
（五）开庭审与书面审。在三审终审制度下，如何规范二审法院和三审法院的诉讼行为，做到最大程度的公正而不至于琐碎。我认为，应该要求二审法院审理上诉案件一律开庭审理，按照普通审理程序走完全部程序，废除可以书面审的规定。对于三审法院，因其肩负着法律审的责任，只需对案件的法律适用进行审查，并不需要开庭审理，且三审法院管辖范围很大，至少是高级人民法院，审理全省及至全国的三审案件，案件多且复杂，因此规定三审法院实行书面，而不能规定实行开庭审理。
综合以上观点，笔者认为我国民事诉讼法规定的上诉制度存在着许多缺陷，这有待于我国民事诉讼立法的完善与发展，也需我们法官们在司法实践中不断探索，找到更符合实际，更公正的上诉制度，为我国民事诉讼立法提出宝贵意见。
新闻出版署印发《关于出版企业转换经营机制加强经营管理的意见》的通知
新闻出版署
新闻出版署印发《关于出版企业转换经营机制加强经营管理的意见》的通知
（新出计〔1994〕320号）
现将《关于出版企业转换经营机制加强经营管理的意见》印发给你们，请结合本省（区、市）的具体情况，研究贯彻。
1994年5月10日
关于出版企业转换经营机制
加强经营管理的意见
根据十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和全国宣传思想工作会议精神，按照全国新闻出版局长会议关于新闻出版业向优质高效阶段转移的要求，为引导出版企业认真坚持“两手都要抓，两手都要硬”的方针，深化改革，面向市场，苦练内功，完善和严格内部经营管理，使出版企业管理适应建立社会主义市场经济体制的要求，逐步在印刷、发行等企业建立现代企业制度，促进社会效益和经济效益的提高，现对出版企业（含实行企业管理的出版社）转换经营机制、加强经营管理的有关问题，提出以下意见：
一、增强转换经营机制、加强经营管理的紧迫感
十四届三中全会《决定》明确指出：以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。出版企业虽与一般工商企业有所区别，要以社会效益为最高准则。但由于其产品所具有的商品属性，出版企业必须遵循市场规律，在坚持社会效益为首位的同时，也必须象一般工商企业一样进行严格的经济核算，加强经营管理，转换经营机制。适应社会主义市场经济体制，对出版企业来说，最主要的根据出版产业的特点，在生产经营活动中，充分运用和发挥市场对生产经营的激励或约束作用，增强在市场经济中的应变能力、竞争能力和自我发展能力。几年来，随着出版体制改革的深入和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《转机条例》）的贯彻，出版企业逐步由生产型向生产经营型转变，经营管理普遍得到了加强，对出版事业的繁荣和发展起到了重要的促进作用。但是，经营管理落后的问题尚未根本改善，管理水平还不能适应走向市场的需要，集中表现在市场意识淡薄，优势发挥不够，产品结构调整缓慢，产品质量滑坡，优质品率低，物质消耗高，损失浪费严重，生产和库存周期长，资金周转慢，经济效益低，财务管理制度不健全等。有的企业濒临亏损的边缘，甚至亏损。经营管理跟不上形势发展的需要，已成为出版企业当前带有普遍性的问题，必须引起各级领导的重视。今年，国家各项改革的步伐加快，将使计划体制下形成的管理思想、管理体制、管理制度、运行机制与改革不适应的问题更加突出。因此，出版企业要提高转换经营机制、加强经营管理紧迫性的认识，树立强烈的管理意识和风险意识。要按照经济体制改革的要求，以出版工作繁荣和发展的需求为导向，以提高社会效益和经济效益为目标，探索建立现代出版企业制度，坚持科学管理，坚持两手抓，围绕转换机制，依法经营，加强和改进内部管理。
二、建立健全经营管理制度
经营管理规章制度是企业经营活动的行为规范，是保证经营活动得以正常进行的重要手段。出版企业要根据建立现代企业制度的总体要求和国家现行法律、法规，参考同类型先进企业的经验，结合本企业的实际，花大力气抓好以责任制为核心的各项经营管理规章制度的建设，使经营管理真正做到有章可循，促进各项经营管理工作的定量化、程序化和制度化。根据出版企业的实际情况，目前急需建立健全的主要经营管理制度应包括：经营管理重大问题决策程序，企业发展战略、中长期规划和年度计划，选题论证及决策管理办法，内部目标管理责任制，产品质量管理办法，资金运转及调控管理办法，存货管理办法，销售管理办法，会计核算及成本管理办法，财务管理办法，内部审计办法，职工培训、聘用管理办法，工资及奖金分配办法等。
三、发挥群体优势，促进协调发展
出版企业是社会主义精神文明建设的重要组成部分。在转换经营机制的过程中，会遇到各种各样的问题，如现有的少量指令性任务、专业分工、部分图书价格的控制、学术专业著作的出版印刷、书刊印刷厂的发展方向、新华书店主渠道作用的发挥、农村发行网点的建设、印刷物资的生产与供应、对外发行与宣传等。出版企业之间互相联系、互相促进又互相制约，能否协调好出版各环节之间的关系，直接关系到出版企业资源合理配置及综合实力的充分发挥。因此，出版企业要认真调查研究，努力探索适合自身特点和发展需要、适应社会主义市场经济体制的多种形式的合作方式，发挥整体优势，共同发展、逐步实现集团化经营。当前，可以从具体的项目做起，联合投资，联合开发，共担风险，共享利益，联合起来办大事，联合起来求发展。
四、实行目标管理，健全经济责任制
各级新闻出版管理部门要对所属出版企业实行目标管理，并结合出版企业经营活动的基本特点和具体实际，建立科学的社会效益、经济效益考核指标体系及考核办法。考核结果作为评价出版企业经营管理水平和确定经营者收入水平的主要依据。
对出版企业的社会效益，主要从以下几个方面考核：1、完成国家重点图书的出版任务；2、提高编辑、印制、发行质量，缩短出版、印制、发行周期；3、调整结构，发展集约经营；4、加强队伍建设，提高业务素质；5、坚持合法经营，建立约束机制；6、推进业务手段的现代化，实现规范化、科学化管理；7、实现安全生产经营。
各类出版企业的主要社会效益指标（参考）是：
出版社：1、出版物品种数；2、书刊总印张；3、国家重点出版物完成率；4、出版物合格率；5、出版物重（再）版率；6、出版周期；7、优秀出版物比重。
书刊印刷：1、书刊印刷量；2、书刊印制所占比重；3、重点书刊印制任务完成率；4、书刊印制合格率；5、书刊印制优质品率；6、书刊印制周期。
发行：1、人均购书额；2、课本课前到书率；3、一般图书销售所占比重；4、发行网点人口覆盖率。
物资供销：1、新闻出版用纸供应量；2、新闻出版用纸供应质量合格率。
印刷器材：1、产品合格率；2、优质品率。
出版外贸：1、对外发行出版物品种数；2、对外发行覆盖面。
对出版企业的经济效益，主要按以下指标考核：1、资本金利润率；2、销售利税率；3、成本利润率；4、存货周转次数；5、应收帐款周转次数；6、主要原材料消耗率；7、产品（商品）销售率；8、劳动生产率（书刊印刷、印刷器材企业专用）；9、净产值率（书刊印刷、印刷器材企业专用）。
各出版企业要根据上述目标，结合本企业的实际，建立目标管理指标体系。要根据出版物市场的需求和变化，在国家规定的范围内，确定符合企业发展的年度指标和中长期发展目标。经营目标的重点应放在提高出版物的编印发质量，降低成本费用，加快资金周转，提高经济效益，繁荣出版事业上。确定经营目标时，要注意两个效益的统一，注意国家、集体、个人三者利益的兼顾，注意形成自己的经营特色，增强自我约束和自我发展能力。
要运用目标管理的办法，把经营目标层层分解落实，使每个部门和职工都目标明确。并通过建立健全内部经济责任制，完善目标责任体系，制定科学、合理的考核标准，严格考核办法和奖惩制度，打破分配上的平均主义，使职工工资和奖金收入与本人的劳动贡献紧密联系起来。对有特殊贡献的部门或个人要进行专项奖励，以充分调动全体职工的积极性。出版社要在确保社会效益的前提下，建立以提高出版物质量为中心的目标管理责任制、岗位责任制和自我约束机制，防止单纯追求经济效益的现象发生。
五、加强基础工作，实行科学管理
出版企业要按照标准要高、要求要规范的原则，做好经营管理的各项基础工作。要参照国内同类先进企业的管理水平，建立健全包括技术标准、管理标准和工作标准在内的标准化体系。要采取科学的方法和手段，修订和完善各类定额。建立健全各项原始记录。配备先进的计量器具，完善检测手段，严格计量管理。要建立起迅速、准确、有效的综合信息系统，及时搜集、整理各类信息，加强信息利用。有条件的出版企业，要优化现场管理，使现场管理达到“环境整洁、纪律严明、物流有序、设备完好、信息准确、生产均衡”的要求，实现文明生产。
六、加强质量管理，加快技术改造
质量是企业的生命。在一定意义是说，各出版企业的产品和服务质量代表着整体实力。因此，要采取必要的措施，严格按照《图书质量管理规定》、《书刊印刷产品质量监督管理暂行办法》等现行质量管理法规，加强质量管理。
出版企业的发展应主要立足于现有基础，走质量效益型发展的路子。要通过技术改造，推动技术进步，加快编辑、排版、制版、印刷、装订以及管理的现代化，从而提高生产技术水平，提高产品档次，提高劳动生产率，降低能源原材料消耗，减少环境污染，提高社会效益和经济效益。技术改造应分别轻重缓急，坚持高起点，坚持技术开发、技术引进、技术改造相结合。各级新闻出版管理部门和各出版企业科技项目的安排，应围绕调整产品结构、提高产品质量，在高技术成果转化为现实的生产力方面加大投入。要注意运用现代科学技术，特别是电子信息技术，加速出版事业的现代化。
七、加强经营决策，不断拓宽市场
在市场经济条件下，做好经营决策是经营管理的重点和难点。出版企业要树立竞争意识、法律意识、风险意识和自立自强的经营管理思想。实行科学预测，超前决策，制订经营战略和营销策略，不断拓宽市场。要根据社会主义精神文明建设的需要和市场需求，及时调整编印发结构，多出、多印、多发适销对路的优秀出版物。同时，要利用现有条件，积极开展多种经营，增强对市场的适应能力。书刊印刷企业要加快产品结构调整，在坚持以书刊印刷为主的同时，推进多元化经营，有条件的书刊印刷企业，要根据市场的要求，向商业印刷等领域拓展，以提高竞争能力，壮大经济实力。要积极开拓国际市场，参与国际竞争。要通过适应市场，逐步形成自己独特的经营特点、经营作风和经营优势。
八、加强经济核算，严格财务管理
要认真贯彻实施《企业财务通则》、《企业会计准则》及其相关的财务会计制度，建立健全出版企业内部财务、会计管理办法，完善财会核算体系。要做好财务管理基础工作和各项财务收支的计划、控制、核算、分析、考核工作。有效筹集和运用资金，压缩不合理的资金占用和开支，降低各项管理费用，提高资金运作效率。强化成本（费用）意识，探索企业内部成本（费用）核算的方式、方法，制定先进合理的消耗定额，建立健全经济核算制度，推行生产经营全过程的责任成本（费用）管理，逐步减少物质消耗在总成本中所占的比重。
出版企业要建立健全内部审计制度，坚持企业法人离任审计制度，完善自我约束机制，发挥内部审计在经营管理中的作用。
出版企业要兼顾近期需要和长远利益，自觉地增加资金投入，增强发展后劲。
各出版企业要加强对所属经济实体的管理。要对现有所属经济实体进行清理，属于全民所有制的，应纳入出版企业的财务管理范围，并采取并表的办法，统一编报会计决算，不得单独进行收益分配；属于集体所有制的，应按照等价交换和有偿使用的原则，理清人、财、物关系，并依法对其进行监督和管理。
出版企业实行法人式联营，与其他企业合资、合营，向境外投资，要经过严格的可行性研究，建立项目责任制，尽量减少投资风险。同时，要加强管理，提高投资效益。对现有联营、合资、合营、境外投资的效益情况，要进行一次全面的分析，未达到预期效益或很难有效益的，要采取必要的补救措施。
各级新闻出版管理部门要按照《会计法》等法律法规的要求，加强对所属企业财务会计工作的指导、服务和监督。
九、贯彻《监管条例》，加强国有资产管理
即将颁布的《国有企业财产监督管理条例》是《转机条例》的进一步完善和发展。今后，国家主要从价值形态方面管理国有资产，由直接控制转变为所有权控制，逐步建立国家统一所有、政府分级监督、企业自主经营的新体制。企业对国家授予其经营管理的国有资产依法自主经营，享有占用、使用和依法处分的权利。各出版企业要建立资产经营责任制，承担国有资产的保值、增值的责任。社长（厂长、经理）作为出版企业的法定代表人，对全部国有资产的保值增值状况承担经营责任。出版企业实行法人式联营，与其他企业合资、合营，向境外投资，以及向个人、私营企业、境外投资者转让产权的，要报新闻出版管理部门及有关部门批准。要如实反映对其他企业或境外的投资及其效益状况，并及时足额地收取应当分得的利润。要合理确定资金投向，出版企业占有的国有资产及其多种经营收入应主要投入到出版业主业。
十、深化劳动、人事和工资三项制度改革
企业劳动用工制度改革的基本方向是实行全员劳动合同制。各出版企业要按照国家有关政策规定，积极实行全员劳动合同制，依法聘用或解聘经营者或职工。取消干部与工人、不同所有制职工之间的身份界限。在企业与职工之间实行“双向选择”，对富余职工要妥善安置。目前，部分出版企业在试行岗位技能工资制的过程中，调整劳动组合，精简机构，定编定员，考核上岗，进行了企业内部的合同化管理，为实行全员劳动合同制创造了必要的条件。这些企业在总结合同化管理经验的基础上，争取实行全员劳动合同制管理。其他企业要尽快进行企业内部的合同化管理。
要积极推进工资制度改革，出版企业可按照“两个低于”的原则和国家有关政策规定，结合出版行业特点，确定工资水平和内部分配方式。其中，实行企业管理的出版社，仍按事业单位工资制度改革方案，结合企业管理的特点，进行工资改革；其他出版企业要进一步完善岗位技能工资制，在工资总量控制范围内，建立职工正常考核增资制度。
国家养老保险制度改革的目标是：国家立法，政府强制实施，费用三方合理负担，建立基金，互助互济，实行社会化管理，保障退休人员基本生活权益。各出版企业要严格按照规定标准提取养老保险费，有条件的出版企业，可以建立补充养老金，以增强企业对职工的吸引力和凝聚力。
出版企业在各项改革中，要注意加强民主管理，发挥职工代表大会的作用，注意调动职工的积极性。要采取切实的措施，有计划、有步骤地改善职工的住房和生活条件。
十一、加强职业培训，普及市场经济知识
从长远角度看，企业的实力和后劲在人才，特别是高层次的管理人才。培养和造就大批精通出版业务、适应市场经济需要的高水平职业化的经营管理人才，是出版企业能够持续、快速、健康发展的基本保证。从出版企业现有情况看，一是经营管理人才十分缺乏；二是编辑、专业技术干部结构不合理；三是现有的管理人员在市场意识、管理方法、知识结构、实际技能等方面，与新形势的要求不相适应。为此，各出版企业都要把经营管理人员的培训放在重要位置。首先，出版企业在进行三项制度改革中，要尽快建立职工培训、聘用和管理的科学制度，要在全体职工中普及市场经济知识，调动职工参与企业经营管理的积极性；其次，要对经营管理人员的现状和发展需求进行分析，制订切实可行的配备、培训规划，争取用2～3年的时间，培养一批能满足出版企业经营管理需要的专门队伍；第三，出版企业的领导要率先掌握经营管理的有关知识和实际技能，要使自已成为高素质、善经营、会管理、敢竞争的优秀出版企业家。
十二、加强协调服务，推广先进经验
出版企业作为精神产品的重要生产部门，都有自身的优势，但又各具特点，在发展中要注意相互支持，相互配合，以发挥整体优势，提高整体效益。同时，出版企业在发展中，必然涉及到和外部的关系，如与其他行业、部门（财税、工商、计划、教育、铁路等）的关系，以及与多中经济成份的出版企业（合资、集体、私营、个体等）之间的关系。这些关系处理的好坏，直接或间接地影响着出版企业的发展。随着改革的进一步深化和市场的规范，出版企业的外部环境会越来越好。对外部关系的处理，将逐步纳入依法、有序的轨道。但从目前情况看，出版企业所面临的外部环境仍处于错综复杂的状态。因此，各出版企业要坚持平等互利、公平竞争的原则，妥善处理外部关系，以取得一个较好的发展环境。各级新闻出版管理部门也要为所属出版企业做一些协调服务工作，帮助企业解决实际困难和问题。同时，对所属出版企业的优良传统和成功的经验，要经常进行总结、交流，使其得以发扬和推广。对出版企业经营管理中存在的问题，也要及时研究，提出批评，限期改进。
