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医疗纠纷若干疑难问题的思考/徐忠诚

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 12:16:00  浏览:9179   来源:法律资料网
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2002年宁波市律师
实务理论研讨材料

医疗纠纷若干疑难问题的思考

作者:徐忠诚(浙江之星律师事务所)


医疗纠纷,从广义上来说,系指医患双方之间的一切争执,包括如医患之间关于医疗费用的争执、关于医疗态度的争执。台湾有名的一个案例就是病患要告一个台大的医生赔偿一亿台币名誉损害案。原告孩子得了罕见的遗传疾病,要求医生解释,医生随口讲句话:讲白一点就是你的种不好啦!结果患方觉得精神受到伤害,一状告到法院。但狭义的医疗纠纷是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中,违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,过失造成患者人身损害所产生责任归属。
医疗纠纷逐年增多,已成为了社会关注的热点问题。据统计,北京市进行医疗事故鉴定的案例在2000年有明显增加,经市医疗事故鉴定委员会鉴定的案例达71例,而1997年仅为27例。广东省卫生厅1995年接到的医疗纠纷投诉为36宗,去年1-6月就有126宗;广州市卫生局接到的医疗纠纷投诉1995年为40宗,1998年为116宗。一些影响严重的医疗事故不断被爆光,引起了社会对医疗事故问题的普遍关注。应该说产生这种现象的原因是多方面的,其中一个重要的原因,是病人及家属希望得到社会舆论的支持和同情。众所周知,在处理医疗事故纠纷方面,由于我国由卫生行政机关起草的有关法规主要是从保护医疗单位利益出发的,缺少对病人权利足够的尊重和保护,因此病患方往往处于一种相当不利的地位。更由于病人及家属对一些医疗事故鉴定公正性的怀疑或失望,以致他们不得不求助社会舆论的力量。医疗纠纷发生后,还有许多病人及其家属采取一些较为冲动或激烈的方式来处理,致使纠纷不断恶化。北京的医生被打,湖北的医生被杀,重庆的医院被炸等等。以上情况得以发生,除了医患各方主观原因以外,还存在医疗纠纷处理路径不畅的制度缺陷。近年来,随着法律制度的逐步完善,患者取证难、举证责任重等问题已经初步得以解决,但尚有医疗纠纷诉讼前置程序、医疗鉴定与法医鉴定的争议以及损害赔偿如何适用法律等难点。
(一)医疗纠纷诉讼程序。
医疗事故鉴定委员会的鉴定与卫生行政部门的处理应否为法院受理案件的前置程序。最高人民法院发布的、关于人民法院如何受理医疗事故争议案件的司法解释有:1、《关于当事人对医疗事故鉴定结论有异议又不申请重新鉴定而以要求医疗单位赔偿经济损失为由向人民法院起诉的案件应否受理问题的复函》(1990年11月7日)。2、《关于适用若干问题的意见》(1992年7月14日)。3、《关于对"当事人以卫生行政部门不履行法定职责为由提起行政诉讼人民法院应否受理"的答复》(1995年6月14日)。
根据上述司法解释,法院对于医疗纠纷案件的受理可分为以下几种情况:(1)病员及其亲属如果对医疗事故鉴定结论有异议,可以向上一级医疗事故技术鉴定委员会申请重新鉴定,如因对鉴定结论有异议向人民法院起诉的,人民法院不予受理。(2)当事人对医疗事故鉴定结论虽有异议,但不申请重新鉴定,而以要求医疗单位赔偿经济损失为由向人民法院起诉的,如符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定,人民法院应作为民事案件受理(民事诉讼)。(3)病员及其亲属对医疗事故技术鉴定委员会作出的医疗事故结论没有意见,仅要求医疗单位就医疗事故赔偿经济损失向人民法院提起诉讼的,应予受理(民事诉讼)。(4)如果当事人对卫生行政机关做出的医疗事故处理决定不服依法向人民法院提起行政诉讼的,人民法院应当受理(行政诉讼)。(5)医疗事故鉴定委员会已作出不属于医疗事故的最终鉴定,卫生行政部门对医疗争议拒绝作出处理决定,当事人以不履行法定职责为由依法向人民法院提起行政诉讼,人民法院应予受理(行政诉讼)。以上司法解释仍然没有明确未经医疗鉴定可否直接提起医疗损害赔偿诉讼。
国务院1987年《医疗事故处理办法》第十一条规定,病员及其家属和医疗单位对医疗事故或事件的确认和处理有争议时,可提请当地医疗事故技术鉴定委员会进行鉴定,由卫生行政部门处理。对医疗事故技术鉴定委员会所作的结论或者对卫生行政部门所作的处理不服的,病员及其家属和医疗单位均可在接到结论或者处理通知书之日起十五日内,向上一级医疗事故技术鉴定委员会申请重新鉴定或者向上一级卫生行政部门申请复议;也可以直接向当地人民法院起诉。《民事诉讼法》第一百十一条三款规定:"依照法律规定,应当由其他机关处理的争议,告知原告向有关机关申请解决"。为此,司法实践中,有的地方法院规定以医疗事故鉴定委员会的鉴定作为向法院提起诉讼的前置程序。因此,鉴定结论常被作为法院审查起诉是否经过行政处理阶段,是否符合起诉条件的依据。有的法院甚至规定只有被医疗事故鉴定委员会确定为医疗事故和差错的医疗事故纠纷法院才受理。
病员及其家属本来就对卫生行政机关组织的鉴定机构多有不信任,经常发生逾期未作出鉴定结论或者鉴定结果明显不公的现象,促使患方去寻求其他解决途径。2000年4月13日,邱翠琼诉广州市妇婴医院助产婴儿死亡医疗纠纷案,越秀区法院对邱翠琼的诉讼不予受理,理由是未经医疗事故鉴定。邱翠琼夫妇不服,遂向广州市中级人民法院反映,中院的答复:必须先进行医疗事故鉴定,法院才能受理。邱翠琼夫妇上书广东省高级人民法院,指出越秀区法院及广州市中级人民法院的做法与《民事诉讼法》第108条相抵触,申请广东省高级人民法院对此予以纠正。广东省高级人民法院有两种截然不同的观点:一种观点认为,当事人的起诉符合《民事诉讼法》的规定,法院应予受理。另一种观点认为,医疗事故鉴定是法院受理当事人起诉的前提条件,没有“事故鉴定”法院不应受理。广东高院于2000年6月26日向最高法院发函请示。2001年1月19日,最高人民法院研究室对广东省高级人民法院复函称:《关于人民法院可否直接受理未经医疗事故技术鉴定委员会鉴定的医疗损害赔偿案件》收悉。经研究,同意你院第一种意见,即人民法院可以受理余卫华、邱翠琼起诉的医疗损害赔偿案件。
从严格意义上说,最高人民法院研究室的复函不属司法解释,不具有普遍约束力,但是该复函内容正确,根据我国《立法法》第八条(九)项关于诉讼制度事项只能制定法律的规定,《民事诉讼法》第一百十一条所指的法律应当作狭义解释,即行政法规不得做出限制诉权的规定。
2002年9月1日施行的国务院《医疗事故处理条例》第四十六条规定:发生医疗事故的赔偿等民事责任争议,医患双方可以协商解决;不愿意协商或者协商不成的,当事人可以向卫生行政部门提出调解申请,也可以直接向人民法院提起民事诉讼。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第四条(八)规定:因医疗行为引起的侵权诉讼,由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。即实行过错推定和因果关系推定,因而医疗事故鉴定结论属于医疗机构举证责任倒置的范围,不必由受害人举证。以上规定已赋予患方在未经医疗事故鉴定即可以直接向法院起诉的权利。
(二)医疗鉴定与法医鉴定之争。
医疗鉴定是处理医患纠纷的关键事实依据,现行医疗鉴定形式使鉴定结论的科学性、公开性、可信度、乃至它的法律效力大打折扣。因为,医疗鉴定机构系医疗机构的上级主管部门,即与纠纷的一方存在利害关系,其鉴定难以令人信服。现行医疗鉴定机构大都由卫生行政部门主持,吸收医院领导、医生组成,且对鉴定结论采取少数服从多数的行政组织原则做出,鉴定人不必为自己所主张的观点负责,也不必为这种少数服从多数的行政行为负责,无需出庭作证。在客观上形成医患双方处于不平等的地位,往往导致医患纠纷升级为群众对卫生行政部门的不满。医疗鉴定结论仅判断是否构成医疗事故,无法查明是否具备侵权民事责任的构成要件。法院采信时缺乏可操作性。根据《医疗事故处理办法》第十三条规定,存在争议的地区级、县级医疗鉴定,不能作为处理依据,还需通过第三次省级的医疗鉴定。程序繁杂、旷日持久。于是全国不少地方法院采用法医学鉴定,1998年对92例医疗损害赔偿案件的调查报告显示,法院采信法医鉴定结论的16.30%。绕过医疗事故鉴定、法医鉴定取代医疗事故鉴定,成为热门新闻。
1999年11月,四川泸州中院制定了《关于审理医疗损害赔偿案件的若干意见(试行)》,明文规定:“医疗事故鉴定委员会和法庭科学技术鉴定所对医疗损害因果关系的鉴定结论,均为诉讼证据,二者没有级别之分,证明力大小之分,具体采信何种鉴定结论作定案证据,由法庭根据案件事实予以确定"。卫生部门对该《意见》反应强烈,反对的理由主要是,第一,只有医疗事故鉴定是唯一合法的,法医鉴定不合法;第二,法医不懂临床医学。对于第一点:法医鉴定只是一个专业鉴定,“唯一证据"无根据。最高人民法院李国光副院长在全国民事审判工作会议上的讲话中指出,医疗事故鉴定结论只是人民法院审查认定案件事实的证据,是否作为确定医疗单位承担赔偿责任的依据,应当经过法庭质证。对于法医不懂临床医学之说,医疗事故鉴定固然有其特殊性,医疗专业问题,可以请鉴定专家与医疗专家对此论证。但鉴定与治疗虽有共性,但也有其特殊性,一个好医生不一定就是一个好的鉴定人员,如同顶级足球运动员不一定就是裁判高手一样。司法鉴定门类繁多,包括多种学科的技术鉴定,如DNA鉴定、声纹、痕迹鉴定等,但是司法鉴定人员并非专业搞DNA学、声纹学等专家,他们只是具有相关知识,如遇疑难问题时,可请教更权威的专业科学家,而非将鉴定完全交给科学家去完成,法医鉴定是司法鉴定的一种,唯有如此才能保证其公正性和科学性。其实法医为刑事案件做鉴定、为非法行医引起的医疗损害、故意的医疗损害做鉴定,均属医疗损害鉴定,与医疗纠纷案件所要鉴定的内容并无差别,也需临床医学知识。
因法医和双方当事人无利害关系,法医鉴定比起医疗事故鉴定的公正性更强是不言而喻的。拥有基础医学知识的法医对专家的意见汇总、整理、筛选后,运用法学知识、鉴定学知识得出结论较单纯医学专家的意见更具有科学性和操作性。法医对其鉴定负有特定责任,比其他人作伪证的几率为小。
两种鉴定方法有差异。事故鉴定委员会只鉴定是不是医疗事故,使用卫生系统的标准;而司法鉴定是按法医鉴定的办法,它只认定:一、有没有不良后果;二、医方有无过错;三、过错与不良后果之间是否有因果关系,以及存在何种程度的因果关系。于是,同一个案例,医疗事故鉴定委员会认为不是医疗事故的,司法鉴定可能会认定医院负全责。如1993年3月中旬,刚过花甲之年的潘树云因前列腺增生导致下尿道梗阻,院方却当作胃病治疗。后来,潘的病情发展为下尿路梗阻性慢性肾功能不全。收院治疗期间对潘的肾病症状没有引起重视,反而错误地使用老年人和肾功能不全者慎用的庆大霉素。同年9月4日,潘树云转院治疗,发现自己的肾功能已严重受损。1995年11月、1996年7月,长宁区和上海市两级医疗事故鉴定委员会先后作出鉴定结论,均认为院方用药有"原则错误",但没有客观依据证明这种用药错误明显加重了潘树云的肾功能损害,因此不属医疗事故。终审判决却认为,院方在潘树云住院前的诊疗行为属误诊,在潘住院后,又对他使用庆大霉素,"存在误治"。这种误诊、误治的医疗过失行为与潘树云目前伤情有因果关系,院方应当对其行为引起的损害后果承担相应民事责任。判令"长中心"赔偿潘树云15.6万余元,并保留潘就今后的医疗费继续起诉主张的权利。再如,笔者所代理的陈满堂诉红十字台胞医院医疗损害赔偿案,原告儿子是大学生,患麻疹住院期间并发麻疹性脑炎,医院未对症治疗、不仔细观察、不当护理,耽误救治时机,三天后转院抢救无效死亡。县、市两级医疗事故鉴定委员会先后作出鉴定结论,均认为并发症不构成医疗事故。经申请后法医作出院方有过错且其过错行为与患者死亡有一定因果关系的鉴定。同一案件,若医疗事故鉴定委员会的鉴定和司法鉴定的结论截然相反,这两份鉴定同为证据,有同等效力,应由法官决定如何采信。值得指出,《医疗事故处理条例》已经对医疗事故鉴定的主体、程序、内容等均比原来《医疗事故处理办法》作了很大改进。然而医学会系民间团体,行政法规能否设定医学会的责任或义务,强制要求其组织医疗事故技术鉴定值得商榷。
(三)医疗损害赔偿案件的适用法律问题。
《医疗事故处理办法》规定:“医院出现医疗事故,给予患者一次性补偿”。而司法实践已突破此项规定将医疗过失纳入我国民法通则进行调整,按照过错责任原则,比照侵权行为对人身的伤害进行赔偿。
卫生部门则认为医疗事故与一般民事案件性质不尽相同。技术事故的责任主体是"救治人",其应负责任是因为"保护失当",应只负"保护失当所致损害"的责任。因而现行《医疗事故处理办法》规定的区别于一般民法意义上赔偿责任的"一次性经济补偿",是合情理的。尤其作为公益性福利事业定性的医院如若发生技术性过失,此规定有其存在意义。医疗作为人命关天的高风险行业,目前国内尚无医疗风险收费、医疗风险保险、医疗赔偿基金等配套保障体系,许多医疗服务项目实际只是按成本收费,医院补偿机制不健全。就此特点,现行《医疗事故处理办法》规定追究责任人行政责任,承担行政补偿,符合民法公平的原则,是合理的。
有学者认为,《医疗事故处理办法》中第十八条“一次性补偿”的规定与《民法通则》关于民事损害赔偿的规定是相抵触的。面对现有的法律冲突,要作出公正、妥当的判决,切实保护受害者合法权利,因此法院裁判医疗损害赔偿案件,可以适用《民法通则》的规定。
最高人民法院(1992年3月24日复函天津市高院)司法解释认为:《医疗事故处理办法》和天津市《医疗事故处理办法》实施细则“与《民法通则》中规定的侵害他人身体应当承担民事赔偿责任的基本精神是一致的”。法院审理医疗损害赔偿案件应适用二者的规定。解释文件将二者并列,并非必须“同时适用”二者的规定,而是可以适用《民法通则》。李国光副院长在全国民事审判工作会议上委婉指出:《医疗事故处理办法》“一次性补偿”的规定属于行政处理和民事赔偿相结合的办法,更多的是将损害赔偿纳入行政处理程序中。这种处理办法,已经与社会主义市场经济条件下对民事权利的保护要求不相适应。从而法院裁判医疗损害赔偿案件,可以适用《民法通则》的规定。
医疗损害赔偿是否可以适用《消费者权益保护法》,这又是一个法律适用上的争议问题。四川省彝家少妇曲洗在雷马屏监狱医院妇产科施行清宫术时,医生误致曲洗宫破肠漏。经过一年多,四川省雷波县人民法院适用《消费者权益保护法》审结了这起医疗事故损害赔偿纠纷案。成为全国首例法院适用《消费者权益保护法》审结的一起医疗事故损害赔偿纠纷案。2001年1月1日起正式实施的《浙江省实施办法》把医患关系纳入消费者权益保护的范围,昭示医院、医生与就诊患者的关系,就是医务人员、医疗产品与消费者的关系。然而在理论上和司法实践中仍将是一个长期争论的问题。限于篇幅恕不详述。
(四)结语
为了减少医疗过失,应通过立法明确医生的注意义务和其他特定义务,并赋予医师为诊疗护理行为时有一定程度的“自由裁量权”。对诊疗护理合理风险可免责,以鼓励新药、新技术的应用和向“未知领域”探索。鉴于医疗损害赔偿制度属于基本民事制度组成部分,根据《立法法》第八条规定只能制定法律加以规范。界定最高赔偿额,赔偿金额宜与交通事故赔偿标准相接近,以平衡医患双方利益。通过实行医疗过失责任保险,将医疗事故纳入保险范围,通过保险的分配机制,由社会全体成员分担风险。
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吴忠市人民政府关于印发《吴忠市土地管理行政首长问责办法》的通知

宁夏回族自治区吴忠市人民政府


吴忠市人民政府关于印发《吴忠市土地管理行政首长问责办法》的通知

吴政发〔2009〕83号


各县(市、区)人民政府(管委会)、市政府各部门、各直属单位,市区各乡镇人民政府、管委会:

《吴忠市土地管理行政首长问责办法》已经市人民政府第25次常务会议通过,现印发给你们,请遵照执行。

附件:《吴忠市土地管理行政首长问责办法》



吴忠市土地管理行政首长问责办法



为了严格执行国家土地调控政策,维护土地管理秩序,落实耕地保护共同责任。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《监察部人力资源和劳动保障部国土资源部违反土地管理规定行为处分办法》及《宁夏回族自治区行政责任追究办法》,结合我市实际,制定本办法。

第一条 本办法所称违反土地管理规定行政首长问责,是指市人民政府对各县(市、区)人民政府(管委会)和市政府部门行政首长不履行或不正确履行土地管理职责,致使土地管理秩序混乱、土地违法违规案件大量发生或者破坏耕地的行为,依照本办法予以追究责任。

第二条 本办法所称市政府部门包括具有土地管理共同责任、建设项目用地管理共同责任、耕地保护共同责任的政府组成部门、工作部门、直属机构及派出机构等。

第三条 各县(市、区)人民政府(管委会)的主要领导为本行政区域土地管理第一责任人,对本行政区域内的土地管理秩序、耕地保有量和基本农田保护面积负总责。市政府相关部门主要领导按照法定职责承担相应的土地管理责任。

第四条 追究责任,坚持实事求是、有错必纠,过错与责任相适应,教育与惩戒相结合的原则。

第五条 追究责任的方式为:

(一)诫勉谈话;

(二)责令作出书面检查;

(三)通报批评;

(四)暂停职务;

(五)建议免职;

(六)责令辞职;

上述方式,可以单处或并处,其中,作出暂停职务、建议免职、责令辞职处理的,依照干部管理权限和法定程序办理。

第六条 县(市、区)人民政府(管委会)有下列情形之一的,应当依照本办法对行政首长进行问责:

(一)不履行耕地保护职责,致使本行政区域耕地保护目标年度考核不合格的;

(二)本行政区域土地管理秩序混乱,致使年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%,但造成恶劣影响或者其他严重后果的;

(三)违反土地法律法规,以纪要、通知等形式批准用地的,违反《全国工业用地出让最低价标准》或城市基准地价标准低价出让土地的;

(四)违反征地拆迁规定,擅自降低农民征地补偿安置标准,不及时落实或拖欠农民征地补偿安置费的;

(五)在土地审批及供应过程中不执行或者违反国家土地调控政策,对要求暂停土地审批仍不停止审批的或向禁止供地的项目提供建设用地的;

(六)违反土地利用总体规划擅自批准或占用土地的;

(七)应当问责的其他违反土地管理规定的情形。

第七条 市政府部门或本部门下属单位、企业有下列情形之一的,应当依照本办法对部门行政首长进行问责:

(一)未按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的或以“以租代征”等方式擅自占用农用地进行非农业建设的;

(二)对破坏耕地、非法批准征用土地、非法占用土地行为不制止、不组织查处或隐瞒不报、压案不查,造成严重后果的;

(三)在履行本部门职责过程中,采取拆分建设项目、化整为零或其他弄虚作假等方式,骗取批准,造成严重后果的;

(四)对未通过建设用地预审的建设项目,发改部门办理项目审批、核准手续的;

(五)对未经批准用地的建设项目,规划、建设、供水、供电、房管、工商、税务等部门擅自办理批准手续的;

(六)应当问责的其他违反土地管理规定的情形。

第八条 有下列情形之一的,市人民政府启动问责程序,市长签发《问责调查通知》,市监察局会同相关部门组成调查组进行问责调查:

(一)公民、法人或其他组织向市人民政府提出的附有相关证据材料的举报、控告;

(二)新闻媒体曝光的用地行为;

(三)法院、检察、公安、纪检部门在案件办理中发现土地违法违规的证据、事实及人民法院针对专门问题提出的司法建议;

(四)人大代表、政协委员提出的问责建议;

(五)司法机关或仲裁机构提出的问责建议;

(六)政府法制工作部门、政务督查部门、监察部门、国土资源部门、审计部门提出的问责建议;

(七)副市长、秘书长向市长提出的问责建议;

(八)其他可以启动问责程序的情形。

第九条 调查组应当在规定期限内完成调查工作并向市人民政府提交《问责调查报告》。

第十条 市人民政府根据《问责调查报告》决定免于问责的,应书面告知被调查的县(市、区)人民政府(管委会)或者市政府部门的行政首长;决定按本办法第五条规定方式追究责任的,调查组应将调查结果和处理建议提交市人民政府常务会议研究决定。

第十一条 根据市人民政府常务会议决定的追究责任方式,市人民政府制作《行政领导干部问责决定书》,送达到行政领导干部本人及其所在单位,并向社会公开。

第十二条 被问责的行政领导干部对问责决定不服的,可以自接到《行政领导干部问责决定书》之日起15日内,向问责决定机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉后,应当在30日内做出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。但被问责的行政领导干部申诉期间,不停止问责决定的执行。

第十三条 调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,导致调查报告出现重大错误的,应当依照《中华人民共和国行政监察法》和干部管理权限的规定给予行政处分。

第十四条 县(市、区)人民政府或者市政府部门的行政首长有本办法第六条、第七条规定情形之一且该行为同时涉嫌违纪的,移交市纪检、监察部门依照有关党纪政纪规定处理。如该行为同时涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

第十五条 依照本办法对县(市、区)人民政府(管委会)或者市政府部门行政首长问责后,如问责情形是由分管副职、中层干部或者有关工作人员的行为导致的,按照干部管理权限参照本办法对其问责。分管副职、中层干部或者有关工作人员的行为同时涉嫌违纪违法的,依照有关党纪政纪或者法律法规的规定处理。

第十六条 各县(市、区)人民政府(管委会)可以依照本办法,对本级政府部门的行政首长和辖区乡(镇)人民政府行政首长违反土地管理规定的行为进行问责。

第十七条 本办法自发布之日起施行。



  摘要: 我国一直高度重视生命法制建设,并为此出台了大量的法律、法规、规章以及规范性文件和各类生命健康标准,但相比于我国生命健康保障及人生命尊严维系的现实需要,我国现行的生命立法还存在诸多缺憾与不足,主要体现在立法步伐明显落后、法律内容保守欠缺以及法律体系不够融贯。为此,需要立法者采取相应的对策予以弥补。


  法学研究的目的在于研究法律问题及法律现象,从中归纳出法律自身的发展规律,并利用这些规律进行现实的法律构建与制度完善,以使法律能够更好地适应社会发展的需要,推动人类社会的持续进步。在此意义上,分析并研判立法的缺憾与不足,并依据科学立法的理念与原则完善现行的立法与制度,无疑应当是法学研究的一个内含之义。当代生命法学研究就内含了这样的要求。当前,伴随着国家对广大人民群众生命健康与生命尊严的越发关注,生命法在我国法律体系中的重要性逐渐被凸显了出来。研究当前我国生命法的不足,并在此基础上探讨其完善策略,以更好地适应人们生命健康及生命尊严保障的需要,已经成为当代生命法学研究的一项基本使命。

  一、我国生命立法的现状

  生命法就是调整围绕人体及与人的生命健康密切相关的其他生命体的生命问题而产生的社会关系的法律规范的总称。 [1]作为调整围绕人体及与人的生命健康密切相关的其他生命体的生命问题而产生的社会关系的法律规范,生命法产生和存在的根本使命在于保障人类生命健康和维护人类生命尊严。

  从法律发展史的角度来加以考察,我国生命法的出现最早可以追溯到奴隶社会时期,早在西周时期即已出现涉及人的生命健康保障的立法规定。但现代意义上的生命立法则是自晚清和民国时期才开始。新中国成立后对旧法统的废止则使得生命立法一切从零开始,在经历了“文革”对法制的严重破坏之后,我国生命立法自20世纪80年代即我国实行改革开放之后,重新起步。自改革开放以来,以1982年宪法有关“国家发展医药卫生事业”为指针,我国先后制定了数百件生命法律法规与规章,而地方生命立法也开始起步,其范围广泛辐射至包括人口与计划生育、母婴保健、传染病防治、职业病防护、环境卫生、基因工程、辅助生殖、器官移植、尸体解剖、殡葬、国境卫生检疫、食品卫生、医疗监督、药事管理、化妆品管理、体育保健、精神卫生及动物实验等众多领域。例如《人口与计划生育法》、《母婴保健法》、《执业医师法》、《药品管理法》、《献血法》、《国境卫生检疫法》、《医疗事故处理条例》、《人体器官移植条例》、《人类遗传资源管理暂行办法》、《人类精子库管理办法》、《农业转基因生物安全管理办法》、《产前诊断技术管理办法》、《尸体解剖规则》、《天津市人体器官捐献条例》、《上海市公共场所控制吸烟条例》以及《宁波市献血条例》等在内的数量繁多的生命/生物法律、法规与规章以及地方性法规或规章。

  从体系化的角度来看,我国生命法不仅包含了以上生命健康保障专项立法,而且也包括了宪法、刑法、民法、环境法、行政法、诉讼法与国际法以及社会组织法等其他法律部门中的众多调整生命社会关系的法律规范 [2]以及众多的生命健康保障标准和操作规程 [3]与伦理指导规范 [4],甚至还包括一些具有“软法”性质的规范性文件 [5].这从某个角度反映了我国对于保障人们生命健康以及生命尊严的关注和重视。

  二、我国生命法的主要问题

  尽管我国政府一直高度重视生命法制建设,并为此出台了大量的法律、法规、规章以及规范性文件和各类生命健康标准,但相比于我国生命健康保障及人生命尊严维系的现实需要,我国现行的生命立法还存在诸多缺憾与不足。这些缺憾与不足的存在已经在一定程度上制约了我国生命保障法治化的步伐以及我国生命法律体系乃至整个社会主义法律体系的完善。总体来看,我国生命立法主要显现出了以下方面的突出问题。

  (一)立法步伐明显落后

  长期以来,我国在立法指导思想上一直遵循救济性立法思路,在立法目的上强调事后救济而轻事前防范,主张采取积极、谨慎的方式,严肃立法,成熟一个,制定一个,不成熟或没有把握的,不勉强制定。 [6]在这种立法指导思想的束缚下,我国各部门法的建设均显现出了很强的滞后性,生命法也在其中。在我国,生命立法步伐的落后主要体现在两个方面。

  1.立法步伐落后于我国社会的现实需要。法律是社会需要的产物,立法则是立法者应因社会需要创制和修改法律的活动。为此,立法应当以解决现实中的法律问题来适应社会需要为己任,应当保持对社会发展的高度敏感性,尽量使法律的创制或修改与社会的实际需要相适应。但在我国生命立法领域,立法的步伐不仅无法适应社会的实际需要,甚至很多情况下都远远落后于社会的现实需要。以人体器官移植立法为例,尽管我国第一例器官移植自20世纪60年代即已出现,且到21世纪时无论在移植数字、开展移植的单位以及移植效果等方面都已居于世界领先水平,但有关人体器官移植的立法却一直到2006年才出台。 [7]立法上的这种落后不仅直接导致了诸如1998年的“窃取角膜案”、2006年的“窃取骨髓案”以及2006年“行唐事件”等案件以及大量涉及人体器官买卖的刑事案件发生,给司法操作带来了严重的困惑与混乱,而且也使得相关技术迟迟得不到有力、有效的规范,为我国器官移植技术的健康发展埋下了隐患。

  而实际上,生命立法在我国立法建设方面的落后显然并不及于器官移植这一个领域,基因科技的立法规范也是一个明显的例子。我国自20世纪70年代末即已开始了重组DNA研究工作。目前已有几种基因工程医药进入了中试阶段;兽用基因工程疫苗和抗病毒转移基因烟草正在进行野外实验,有的已经在大面积推广;而众多尚处于实验室阶段的重组DNA工作,不久也将进入中试或野外实验阶段。但是,我国长期以来未制定任何有关这方面的安全法规,也没有建立相应的申报程序和必要的评审监督制度,致使重组DNA研究及其应用中的安全问题,在实际上处于一种无人管理、无人监督的不良状态。 [8]而在辅助生殖方面,我国在20世纪80年代便已经掌握了人工授精及胚胎冷冻等技术,而相关的法律问题亦已随之出现。1983年,湖南医科大学首次用冷冻人类精液成功地进行了人工授精,婴儿顺利诞生;1986年,青岛医科大学建立了我国第一座人类精子库。但我国在有关这一方面的立法却迟迟没有什么进展,直到2001年2月,卫生部才制定和发布了《人类精子库管理办法》及《人类辅助生殖技术管理办法》两部规章,使我国人工辅助生殖技术的发展及相关的社会问题的解决最终有了明确的法律依据;而这两部立法的到来与我国的实际需要相比,无疑已经迟到了近20年。 [9]不仅如此,在我国人类辅助生殖技术快速发展,而医学临床需求不断变化以致现有规章已难以适应技术进一步发展需要的背景下,我国迄今未对现行规章进行修改,以致面对各种代孕现象在各地的嚣张,无论是执法者还是司法者都因缺乏明确法律依据而无法有效应对。此外,在脑死亡判定标准、人体医学实验、医学美容整形(如在断骨增高、换脸等方面)、药害救济、罕用药保障、手术戒毒、骨髓捐献、基本医疗服务保障、生物技术产业化引导与规范等方面,相关的法律需求已经出现,甚至部分负面问题也已经层出不穷,但我国在这些领域的立法却始终都处于空位或滞后的状态之中,与社会发展的现实需要相比,我国生命立法步伐的落后性显而易见。

  2.立法步伐落后于其他国家和地区。我国生命立法步伐不仅落后于实际的需要,而且与世界其他国家和地区尤其是某些西方发达国家和地区相比,其步伐也明显落后。这一点,无论是从生命立法的起步上,还是从专门领域的生命立法步伐上,我们都不难看出其端倪。

  首先,从生命立法的起步来看,我国生命立法的起步是远落后于西方发达国家的。例如,英国早在1601年便制定了《伊丽莎白济贫法》,这是世界上最早的现代资产阶级生命立法,其影响最为久远,多达300余年;1848年,英国又制定了《卫生法》,1859年公布了《药品食品法》,1878年颁布了《全国检疫法》,以后又逐步制定了《助产士法》、《妇婴保健法》、《精神缺陷法》、《国家卫生服务法》、《卫生和安全法》等。日本从1874年开始建立了医事制度,制定了《医务工作条例》,1925年颁布了《药剂师法》,1933年颁布了《医师法》、《诊所管理规则》,1942年制定《国民医疗法》,1948年制定了《药事法》、《医疗法》等。而美国纽约市早于1866年就通过了《都会保健法》,1902年又制定了有关生物制品的法规,1906年颁布了《纯净食品与药物法》,1914年制定了《联邦麻醉剂法令》等等。进入20世纪60年代后期,西方发达国家的生命立法更是获得了迅速的发展,许多国家都进一步加强了本国的生命立法,使得生命立法成为一个涉及医学卫生管理、临床医疗、食品卫生、精神卫生以及器官移植等多个领域的部门法。

  其次,就多数专门领域的生命立法而言,我国也远较西方发达国家落后。以基因方面的立法为例,美国早于1976年6月就已经颁布了《重组DNA分子研究的准则》,对有关重组DNA技术进行了严格管理,并到1983年时已对该准则进行了5次修改,其对DNA分子研究的规制也早已相对成熟和理性;英国、德国、加拿大、日本等国也都比较早地制定了类似的法规;而在我国,尽管早于20世纪70年代即开始了有关DNA技术方面的研究,但是,直到1990年和1993年才分别由卫生部和国家科委制定并颁布了《人用重组DNA制品质量控制要点》和《基因工程安全管理办法》两个规章,使我国有关DNA技术的研究和应用最终有了法律的规制。从这里,我国生命立法步伐的滞后性可见一斑。而实际上,在器官移植、人工辅助生殖、医学美容整形、克隆技术限制以及人体实验、反虐待动物、自杀防范、罕用药供应保障以及在医师执业、药物管理等各个领域,我国生命立法的步伐都显现出了远较其他国家和地区立法落后的态势。 [10]这种立法步伐的滞后性尽管看似谨慎,有利于更理性地应对生命科技的发展与人生命健康保障及人生命尊严维系的需要,但实际上却使我国现存的许多生命社会关系得不到及时有效地调整,遗留了大量社会负面问题,而且,也在一定程度上影响和制约了我国生命法律体系的最终完善。在目前我国经济发展已经基本做到了有法可依但社会领域的立法却还极为薄弱而急需强化的情势下,作为社会法重要分支的生命法显然应当加快其立法步伐。

  (二)法律内容保守欠缺

  1.法律内容过于保守。预见性是生命法本应具有的一个基本特点,这是由生命法所担当的社会功能与历史使命所决定的。然而在我国,由于受立法指导思想之束缚,生命法不仅没有表现出应当具有的预见性,反而显现出了很大的保守性。以《人体器官移植条例》(以下简称《条例》)为例。该《条例》是在我国器官移植技术已相当发达而相关的医疗临床操作也已频繁进行的情况下历经广大医务工作者及生命法学工作者千呼万唤才得以出台的一部重要立法,尽管相比于我国规范人体器官移植的现实需要而言已属姗姗来迟,但其最终的出台还是在很大程度上改善了我国人体器官移植领域无法可依的窘境。然而,令人遗憾的是,该条例对脑死亡者器官捐献和采集这些重大问题没有任何规定。实际上,脑死亡是进行器官移植立法不可回避的重大问题,不论对脑死亡采取何种态度,都应当以立法的形式予以明确。 [11]不仅如此,该条例对可供捐献的人体器官的类目以及活体捐献者的范围作了严格限定,在很大程度上影响了其对人体器官移植的规制效果。 [12]而诸如此类的问题在其他生命法中也都普遍存在。 [13]这些问题的大量存在不但令我国生命法所理应具有的预见性没有被很好地体现出来,而且充分暴露了我国生命立法的保守性,使我国生命法作用的充分发挥受到很大抑制。

  我国生命立法内容的保守性还突出体现在其对现代生命科技活动刑事规范不足及民事应对疏漏上。目前而言,我国还没有对某些可能产生巨大负面效应的生命科学技术的潜在危害性加以刑事防范,也没有对相关生命活动所涉及的民事法律现象作出救济性应对。表现在具体制度上:我国《刑法》中还没有设立非法进行生殖性克隆人,出卖和购买人体器官,出租器官,制作、发送及刊登人体器官买卖资料以及代孕、强制供精、人体实验、死亡判定操作等方面的犯罪。 [14]而我国民法也还没有明确宣示人体器官买卖、代孕等严重违反生命伦理行为的非法性以及相关协议的无效性, [15]亦未对胚胎、尸体、人体器官、骨骼、生殖细胞等“人格体”的特殊保护提供针对性的民事制度, [16]也未对生命科技活动的民事归责和救济作出有针对性的专门规定。而这种刑事防范制度的欠缺以及民事应对制度的疏漏,不仅使得我国生命立法难以真正适应社会发展的需要,且极不利于我国生命法律体系的健全与完善。 [17]

  2.法律内容存在明显欠缺。除了内容上的保守之外,我国生命立法还存在制度设计上的明显欠缺。最为突出的就在于激励性措施的不足。生命法是以保障人们生命健康和维系人类生命尊严为基本目标的,为此,生命立法过程中必须针对各种侵害人们生命健康与生命尊严的行为设置相应的防范制度,甚至可以动用刑罚这一强制性手段。但另一方面,生命法对生命健康的保障与生命尊严的维系又不仅仅体现在通过防范性制度来提供保障和救济上,还在于通过激励性规则倡导和鼓励人们关爱他人生命、呵护亲人健康,使人们都能尽可能有尊严地生存下去。为此,生命法需要倡导人们为救助他人生命而捐献血液、器官或骨髓,为医学科学发展而捐献遗体或积极参与人体医药实验,为解决不孕不育者实现生育子女的愿望而捐献精卵……而这一切显然都需要制度上的保障和激励,需要法律采取各种可能的激励性方法。从法理上来说,“激励性调整方法表明人们可以通过法律所允许的方式获得更多的利益,符合人有被他人尊重、肯定和自我实现需要的心理特点,有助于法律的实现。……激励调整方法的目的在于鼓励、引导法律关系主体主动、积极地履行法定义务或道德义务,从而有利于社会秩序的稳定、物质财富的增长和社会道德风尚的提高” [18].

  在生命法中,激励性方法的运用主要体现在两个方面:其一是权利激励,即通过设置权利并为这些权利提供有利的制度支撑来进行激励。如我国《天津市人体器官捐献条例》对公民捐献器官权利保障的规定 [19]以及对有关部门采取措施支持捐献的规定。 [20]我国《人体器官移植条例》对公民捐献自主权、撤销权的规定与保障等等。其二是义务激励,即通过在立法中为相关义务主体设置相应的义务,以保障相关当事人的合法权益,避免其由于从事高层次的生命伦理道德行为而蒙受损失,保护人们从事高尚生命伦理道德行为的勇气。就目前来看,我国生命法在权利保障方面已经设置了大量的规则和制度,无论是在全国性的《献血法》、《人体器官移植条例》、《人类辅助生殖技术管理办法》等法律、法规、规章中,还是在地方性的《上海市遗体捐献条例》、《天津市人体器官捐献条例》或《江苏省献血条例》等法规或规章里,几乎都明确见有鼓励器官捐献、遗体捐献或血液捐献等的规定。然而,在义务激励方面,现行立法却并没有做好足够有效的制度预案,对于在献血、献器官、献骨髓、捐精等高尚生命伦理道德行为可能会引发的一些捐献者自身生命健康的损害,现行立法并没有规定相关政府部门负有赔偿或补偿等救助义务。这样就难免会出现一些捐献自己器官、血液或骨髓、精卵等人在由于捐献而招致自身生命健康的损害时得不到应有的救济,出现“好心没好报”的结果。 [21]

  (三)法律体系不够融贯

  “在现代法治社会中,任何法律都不是独立运作的,都需要其他立法来加以配合”. [22]民法如此,刑法如此,生命法更是如此。生命法的基本特征之一是鲜明的综合性。为了调整生命社会关系这一复合型、综合性的社会关系,生命法需要综合运用民法、刑法、行政法跨学科手段乃至法律之外的伦理、技术、教育等手段,对人类相关的生命活动加以恰当的引导和规范。这客观上要求生命法形成一个相互支持、相互配合、内部协调一致的法律体系。从法理上来说,作为一种行为规范,生命法只有形成一个协调一致的体系,才能够为人们提供一个确定性的指引和明晰的行为范式。而所谓生命法律体系的协调一致,其基本含义就是要求生命立法活动所创制的生命法律法规在体系上、在内在逻辑上严密一致,在内容上统一和谐,而不存在矛盾与冲突,同时与其他部门法律规范的关系上也应协调一致。“在现代国家中,法不仅必须适应于总的经济状况,不仅必须是它的表现,而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内在和谐一致的表现。” [23]

  然而就我国目前生命立法的情形来看,形成这样一个体系的目标显然还远未实现,因为现有的生命立法还存在很多的矛盾与冲突。例如,现行生命科技法中已经将某些滥用生命科学技术的行为确立为犯罪并规定对这类犯罪可依照刑法追究刑事责任,但事实上,刑法却并没有规定这类生命科。技犯罪及其刑事责任。2001年8月1日起实施的《人类辅助生殖技术管理办法》第22条就规定:“开展人类辅助生殖技术的医疗机构违反本办法,有下列行为之一的,由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门给予警告、3万元以下罚款,并给予有关责任人行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)买卖配子、合子、胚胎的;(二)实施代孕技术的;(三)使用不具有《人类精子库批准证书》机构提供的精子的;(四)擅自进行性别选择的;(五)实施人类辅助生殖技术档案不健全的;(六)经指定技术评估机构检查技术质量不合格的;(七)其他违反本办法规定的行为。”然而,由于现行刑法并没有设置辅助生殖犯罪,这一规定实际上是一纸具文。而类似情况在我国生命之法尤其是生命科技立法方面非常多见。这势必会使得以上规定在罪刑法定原则的制约下难以发挥其应有的作用。

  三、完善我国生命立法的对策建议

  目前,我国生命法所显现出的缺憾已经在很大程度上制约了我国生命法治建设的完善,并为我国生命科学技术的健康发展乃至政府目前正在极力推动的生物产业的安全发展埋设了隐患。由于生命立法步伐落后、制度保守以及体系不完善所引发的各类现实负面问题,已经一定程度上影响了我国和谐社会的构建。为此,笔者提出以下三个方面的应对策略建议。