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王勇 华东政法大学


关键词: 政府信息公开/经济分析/基本制度
内容提要: 政府信息公开制度的建立是时代的要求，但是，这却需要一个艰难的较长阶段。本文运用经济学的有关理论，具体分析政府信息公开问题，这主要包括：政府信息的生产与提供的经济分析、政府信息公开的成本效益分析、对政府不公开信息的制裁的分析等基本内容。通过运用经济学的分析方法，从新的角度为政府信息公开法律制度的建立提供经济学理论基础，并从崭新的角度了解政府公开信息的难点，加深对政府信息公开的必要性的认识，树立建立政府信息公开制度的信念。


政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[1]这里，政府信息公开重点体现在公开上。政府信息公开要求对政府信息不加隐蔽，在本质上，政府信息具有“不加隐蔽”性；同时，政府信息公开中的公开一词也可作为动词使用，“使秘密的成为公开”指的也是一种行为，因而，政府信息公开也是一种行为的过程。

仅仅这样理解政府信息公开还是远远不够的，运用经济分析的方法，对政府信息公开制度予以经济分析有助于更好的理解这一制度。对此，在具体经济分析之前，我们先探究一些方法性问题和明确一些基本事实，然后，从政府信息的生产与提供、政府信息公开的成本效益，以及对不公开政府信息要受到制裁的角度予以经济分析。


一、政府信息公开的经济分析需要明确的几个问题

首先，用经济学方法研究政府信息公开，就是将经济学的理论和经验主义结合运用于其制度的分析中，注重法律的实证和规范经济分析。这里，我们强调运用法律成本效益分析的核心概念即“交易成本”予以分析政府信息公开问题，“只要有人类活动，就会有交易成本，它广泛存在于社会生活的方方面面，无处不在，无时不有”。[2]

其次，经济分析法律一般不涉及正义性问题，这包括在惩治方面。在法律惩戒措施问题上，对经济学家来说，制裁就像是价格。 [3]因而，在分析政府信息公开时，我们可以假设对政府信息公开问题的制裁就是对政府不公开或不完全公开其应该公开的信息而采取的批评或其他严厉法律惩戒措施。重点分析价格即制裁对行为的效应，而不着重从正义的角度考虑政府信息公开问题是可以采用的一种方法。尽管法律研究的经济学方法被批评为忽视了“正义”， [4]但是，“正义”本身是一个比较复杂的问题，它容易使我们的研究有过多的感情色彩，从而导致脱离实际的结论。另外，对于“正义”，不同的学者也有着不同的解释。这里，我们所研究的是对政府的法律制裁与政府相应的行为反映的关系问题，并不谈及正义性的问题。当然，我们首先假设政府对较严厉的法律制裁的反应是：采取更少的会被制裁的行为，即尽可能的公开其应该公开的信息。

再次，信息是公共产品，在信息的产权界定方面有特殊的要求。由于信息的生产是有代价的，而信息的传递费用却相对较少，所以消费者希望成为信息的“搭便车者”，这就意味着需要政府在信息市场上进行干预以增加所生产的信息数量。在信息市场，政府干预可以采用的形式是：(1)政府提供信息；(2)政府对私人提供的信息给与补贴。 [5]另外还有一种形式即对信息产权的建立和保护。

但是，信息产权的界定与产权的交易是不完全的。这是因为，一方面，作为公共产品的信息在产权界定方面有特殊的要求；另一方面，经济人的机会主义倾向与理性能力的有限程度会给产权问题带来影响，产权客体的错综复杂和人的有限理性使得产权之间的界限实际上是相对的而不可能是绝对的，这样，产权的界定是不完全的。另外，产权的交易也是不完全的。产权交易是通过签订与执行合约完成的，但是，由于人们的有限理性，在产权的交易合同中，人们无法预料未来合同存续过程中可能出现的一切偶然事件并提前作出安排，因而，有可能表现出机会主义的特征。所以说，综上原因，信息交易需要“交易费用”，这种费用又有其特殊性。本来，交易费用的影响会使产权依赖市场无形之手靠个体的理性选择就自动促成社会整体效用最大化，但是，由于作为公共产品的信息的产权的特殊性，就需要用制度进行规范，这样才能达到社会整体效用最大化的效果。

另外，分析政府信息公开要意识到政府及其官员具有利己性的倾向。“经济人” [6]假设说明自然人是具有利己倾向的，事实上，并非只有普通公民或经济人的行为具有利己倾向，政府官员及其组成的政府机构虽然具有谋求公共利益的职责和意愿，但他们与普通公民一样也有着自身利益，政府决策不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下，政府利己行为对公共利益具有很大的危害性，表现在信息公开问题上，趋向封闭信息。

最后，要认识到政府信息的公共产品性要求信息资源必须共享。一个公共产品具有两个关联密切的特征：1、消费的非竞争性：一个人对公共产品的消费并不减少可供其它消费者的消费量，以及2、非排他性：排除没有付费的消费者来消费这个产品的成本如此之高以至于没有利润最大化的企业愿意提供这种产品。 [7]所以，政府信息是典型的公共产品，公共产品就要共享。实际上，信息化与信息社会要求政府信息资源自由流动，以促进经济增长。而做到政府信息资源的共享，就必须信息流动。信息的价值能否体现，信息的流动性是关键。政府控制约80％的社会信息，拥有最大的信息资源。做到资源的共享，就要流动，做到流动就必须政府信息公开。目前，利用科学网络技术，在网上公开政府信息，进行电子政务的建设是实现政府信息资源共享的最佳途径，而这些正是政府信息公开的具体表现。

明确以上认识，这就对我们的分析奠定了基础，实际上，这里的分析主要是通过经济学的有关理论提供一种思考的方法。凯恩斯曾经说过：经济学的理论并未提供一套立即可用的完整结论。它不是一种教条，而是一种方法、一种心灵的器官、一种思维的技巧。所以，理论运用的结果实质是我们思维方式的扩展。

二、政府信息的生产与提供

（一）政府信息的生产与产权界定

信息是公共产品，所谓公共产品，是指那些能够同时供许多人享用的物品，并且它的成本不随享用的人数规模和地域范围的变化而变化。信息就具有这种公共产品性。

信息具有的特点决定它是生产成本很高而传输成本很低的公共产品。事实上，一旦生产者将信息卖给买者，买者将成为最初生产者的一个潜在竞争者。买者只需传输成本就可以重新将信息卖出。 [8]所以，消费者往往通过支付传输成本而充当“免费搭乘者”。在这种情况下，按照经济学家的观点，就需要政府干预信息市场，提供信息。这时我们就面对一个有趣的课题，政府提供所有的信息么？当然不是，政府的干预可以采取下面几种方式：(1)政府提供信息；(2)对私人信息产品的生产提供补贴；(3)信息产权的建立和保护。 [9]

政府的前述两种方式与信息产权的建立与保护是密切相关的。产权界定的最大意义在于有效配置资源，减少资源浪费。产权经济学是以产权作为变量来研究资源配置效率问题的经济学，产权经济学认为，共有产权是人类最初的状态，私有产权并不是与生俱来的。私有产权代替共有产权的条件有两个：一是资源稀缺；二是建立私有产权制度的收益要超过其花费的成本。

在共有产权下，共同体共同享受其收益或承担其损失，对于每一个主体来说，权利、收益与损失的界限是不明确的，这样就很容易造成部分成员的努力所带来的收益由大家共享，而另一部分成员的浪费所造成的损失由大家共担的情形。这就是经济学上的“外部性”问题。而私有产权则通过将外部性内部化来减少这种浪费，给市场主体提供激励和约束，引导高效率的资源配置。私有产权界定的最大意义在于能有效地克服外部性，为产权主体的行为选择提供稳定的预期，从而引导和激励人们最大限度地利用自身的知识和已有的外在资源，创造更多的效用。所以，产权是作为克服外部性的工具出现的。

总体上说，信息作为公共物品是必须由政府来生产的，同时，如果把信息分为私人信息与公共信息，在法律技术上，也是可以界定产权的。但是，在现有立法中，从私人产权的性质上来说，可以界定产权的主要是专利、版权及商标等知识财产，对于私人的信息，尚待于立法上的进一步完善，而对于政府所提供的信息，显然是公共信息，产权也只能是公有的。针对公共信息、私人信息，如果进行必要的产权界定和保护，这会有助于政府有效的干预信息市场。

总之，尽管私有产权才是克服外部性的手段，但是，并不是所有的信息都是可以界定为私有产权的，不能够界定为私有产权的信息，实际上就是具有公有产权性的政府信息，这样，政府要有效的干预信息市场，生产公共信息、提供公共信息就应成为政府的日常性工作了。政府信息不需要产权界定，但又必须被经常性的提供。政府提供信息的具体做法就是让信息公开，让私人有效利用，合理配置政府信息。

（二）政府在提供信息方面的作用与限制

1、政府提供政府信息的必要性

从信息的生产与产权界定的角度来说，政府需要提供信息。对此，我们运用经济学的理论再予以强化这一观点。

国土资源部


关于土地利用总体规划审批和实施管理工作若干问题的通知

国土资发[1999]251号

各省、自治区、直辖市土地（国土）管理局（厅）：
　　新《土地管理法》颁布以来，各地对土地利用总体规划工作十分重视。目前，绝大多数地方各级规划修编工作已经完成，部分省级和城市土地利用总体规划已经国务院批准实施。但是，工作进展不够平衡，有的地方规划审查报批工作迟缓，有的规划与现行政策、法律法规的要求相比有差距，实施规划还面临管理制度不够落实、人员不足等问题。这些问题如不能及时解决，将影响到新法的实施和《全国土地利用总体规划纲要》确定的各项目标特别是耕地保护目标的实现。为此，现就有关问题通知如下：
　　一、抓紧做好地方各级土地利用总体规划审查报批工作
　　各级土地管理部门要把规划审查报批作为当前土地管理的重点工作，进一步加强领导，加快工作进度。需报国务院审批的省级和城市土地利用总体规划至今尚未正式上报的，务请于8月25日前完成规划上报工作；已经上报的，收到部门审查意见后，要按照部的要求及时落实审查意见。对未按时上报规划或未按要求及时落实审查意见的，将不予办理所在地区报批的建设用地、土地开发整理等各种土地项目。省级规划已经国务院批准，的省（自治区、直辖市），要按照自上而下审批的要求，加紧做好地）市）、县（市）、乡级规划的审查报批工作；省级规划尚未批准的省（自治区、直辖市），要做好地（市）、县（市）、乡级规划的预审和审批准备工作。
　　规划审查必须严格按照现行政策和法律、法规的要求进行，保证规划质量。要重点审查以下内容：一是耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等主要控制指标是否符合上级规划的要求；二是规划地类基数是否按新《土地管理法》规定采用全国统一时点（1996年10月31日）的土地利用现状变更调查面积；三是各类用地规划指标与规划图上范围是否一致，县（市）、乡级规划是否把各类用地指标具体落实到地真；四是规划方案是否符合当地实际，并与相关规划充分协调；五是实施规划措施是否体现了用途管制的要求，切实可行；六是规划文本、图件是否规范，便于实施管理。各级对规划审查中发现的问题要立即纠正。部将于8月下旬或9月初对地方审批的规划组织一次抽查。
　　二、依法建立和严格执行实施土地利用总体规划的各项管理制度
　　根据新《土地管理法》规定，土地利用计划制定，建设项目用地预审，农用地转用和建设用地审批，城市和村镇规划建设用地规模审核，土地开发整理，土地执法检查等，都必须依据和符合土地利用总体规划。各级土地管理部门要根据法律、法规规定，尽快建立和严格执行实施规划的各项管理制度，确保依法批准的土地利用总体规范切实得到实施。
建立实施规划的领导责任制。我部将把土地利用总体规划的编制和执行情况作为考核各省、自治区、直辖市土地管理部门主要领导的一项主要指标，地方各级土地管理部门也要确定相应的考核指标，层层建立实施规划的领导责任制度。
实行规划公告制度。地方各级土地利用总体规划批准后，要有组织地做好规划的宣传、发布工作，特别要重视做好乡镇土地利用总体规划的公告工作。规划公告可采用在报纸上公布、张贴布告笔设立公告牌等方式。有条件的地方可采用设立公告牌的方式，以便起到长期宣传和警示的作用。
　　建立建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须报土地管理部门预审。凡不符合土地利用总体规划未通过用地预审的建设项目，其用地申请不予受理。
　　建立经常性的规划监督检查制度。要采用全面监测与典型地区跟踪调查相结合，对规划实施情况进行经常性的监督检查。跟踪调查单位可以与规划实施示范区相结合，推动规划实施示范区建设，发挥示范区的典型示范作用。各省、自治区、直辖市呆确定1─2个市或县作为部的规划实施跟踪调查单位，于９月底报部规划司。
　　三、加快规划管理的基础业务建设
　　及时做好规划的建档备案工作。各级土地利用总体规划批准后，要及时将经批准的规划文本和规划图件、说明以及附件（包括专题研究报告及基础资料、图件、工作报告等）归档管理。经国务院批准的省级和城市土地利用总体规划，按修改意见修改后，将规划文本15套、规划图件1套报部备案；其他地（市）、县（市）级规划，将经批准的规划文本2套，规划图件1套报部备案。乡级规划备案办法由各省、自治区、直辖市自定。
　　各级土地管理部门要把土地利用规划管理信息系统建设作为土地信息系统建设的重点，尽快启动。我部将选择部分规划和信息管理工作基础较好，具有代表性的市或县作为规划管理信息系统建设示范单位，在技术上给予重点指导。
各地要根据新《土地管理法》及其配套条例、规章，结合当地实际，制订和完善土地利用规划管理的地方配套法规和规章，使规划管理各项工作有章可循。
　　四、加强规划管理队伍建设，保障规划管理各项工作的开展
　　土地利用总体规划是土地利用管理的依据，实施规划贯穿于土地利用管理工作的始终。各级土地管理部门在机构改革中，应加强规划管理职能，稳定并加强规划管理机构和人员。基层土地管理部门在人员编制少的情况下，也要明确规划管理职能，确保规划工作有机构管，有专人办。要防止编制规划与实施规划脱节，规划管理机构要具体承担或参与涉及规划的审查、检查和验收工作。要加强对各级土地规划管理人员的业务培训，提高人员素质，以适应新形势下加强规划管理工作的要求。


国土资源部
一九九九年八月十日