选择管辖多引起管辖权异议，不当的选择起诉如得到确认，不仅会造成地域管辖原则的畸形，而且将使后诉难以迅速进行，并带来裁判的合法性、既判力等一系列问题，而管辖权异议的功能是纠正不当的管辖。行政诉讼法及相关司法解释对起诉选择权与指令受理及管辖权异议三者的联系未明确规定，导致司法实践产生争议。笔者简要提出自己观点，以期能引起对行政诉讼管辖问题的关注。
一、指令立案受理不具有指定管辖的功效
指令受理与指定管辖并非同一概念。“指令立案受理”解决的是管辖权问题；“指定管辖”是案件的转移，不涉及管辖权。前者是对案件应当受理而不受理作出的；后者则是针对无权管辖或因有共同管辖权发生争议，或者因特殊原因不能行使管辖权的情形下作出。指令审理则是针对起诉权作出，处理的是起诉是否符合条件问题，与指令立案受理、指定管辖不是一个层面上的问题。
《行政诉讼法》第41条第（4）项规定“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”是管辖权异议提起的来源。行政诉讼与民事诉讼有着不同的价值目标，行政诉讼以维护合法权益与监督依法行政为目的，因而管辖权在行政诉讼中有着特别重要的意义。针对形势发展，最高人民法院在《关于行政案件管辖若干问题的规定》中采取当事人起诉和人民法院决定相结合，以指定管辖为主，提级管辖为辅措施，力图排除因司法辖区与行政区域设置重合而造成干扰公正审判的因素，在其第7条规定“对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定”。这明确表明：行政诉讼管辖异议仅适用于地域管辖，不适用指定管辖。尽管这种设计不是解决问题的根本办法，但在一定程度上可防止当事人滥用诉权，克服地方干扰，实现公正审判。该司法解释未对案件在被指令立案受理的后诉中，当事人有无权提出管辖权异议作出明确规定，使受理法院在当事人的诉权与上级法院的权威上面临抉择困境，是为一缺陷。
上级法院虽然就管辖权已作出司法意见，但在指令立案受理的后诉中，诉讼法和司法解释并未对当事人提出管辖权异议作限制性规定。指令立案受理与指定管辖虽然都是上级法院的司法决定，应当得到尊重，但指令立案受理与指定管辖有着本质的不同：前者分析的是管辖权，后者考虑的是公正审判。
二、不当的选择管辖使“原告就被告”设置目的落空
管辖制度是法院案件审理权限的分配制度，而管辖权是审判权行使的前提。管辖是指法院之间及法院内部机构之间受理第一审案件在纵向和横向上的分工和权限。管辖制度的确定，与当时的立法观念紧密相联。借用民事诉讼管辖的“两便”精神，《行政诉讼法》关于地域管辖的一般规定中，规定行政案件的管辖由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，即被告住所地法院管辖。此种设计，除考虑司法辖区与行政区域重合外，也考虑到多数法规、规章及其他规范性文件的区域性特点。
与民事诉讼管辖相比，行政诉讼管辖制度对保证法院公正审判显得尤为重要。众所周知的原因，行政审判远比民事审判受干扰大，法院的实际地位并未如法律所言，行政案件审判更是左右为难，且司法权对行政权运行的监督应保持在一个有限的范围内，因而，合理的管辖规定具有引导诉讼程序开始的程序意义，更具有保障裁判结果公正的实体价值。
行政诉讼的保护、监督与维护等作用无不是在有管辖权的前提下才得以有效进行。“随着形势的发展和法治的进步，行政行为的方式不断丰富，行政管理领域不断拓展，人民群众的司法需求不断增长，行政争议的特点不断变化”，行政诉讼地域管辖制度在一些案件管辖上显现冲突：“原告就被告”管辖造成“司法地方化”明显、人口的频繁流动使“两便原则”难以体现、行政诉讼案件不同的特点冲击地域管辖规定。 典型的如工伤保险待遇行政诉讼案件和行政不作为案件的管辖。
多数情况下，保险基金统筹地与用人单位不在同一地，有时用人单位住所地与工伤事故发生地也不在一地。工伤认定与保险基金统筹是配套的法律制度，工伤认定是保险基金支付的前提条件。按《工伤保险条例》第11条“工伤保险基金逐步实行省级统筹”的规定，目前，保险基金统筹是地、州、市级社会保险行政部门，如《云南省实施〈工伤保险条例〉办法》即规定“全省工伤保险基金实行州（市）级统筹管理”和“用人单位参加工伤保险，实行属地管理，由所在统筹地区社会保险经办机构规定的机构办理参保登记及处理有关业务”，而保险基金统筹地与企业登记注册地有可能不在同一地，即用人单位所在地并非保险基金统筹地。这种冲突在工伤认定中尤为突出，如条例规定的工伤认定“根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理”用人单位如是跨地区或者跨省的，问题更为复杂。鉴于部分地区工伤保险实行县级统筹，市、县（区）两级工伤保险机构职责划分不明确的情况，2010年3月15日人力资源和社会保障部在《关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》第2条中提出“建立工伤保险市级统筹，核心是实现工伤保险基金统筹，关键是基金在全市范围统筹调剂使用，基础是统一参保缴费办法、待遇支付等项政策标准和规范工伤认定、劳动能力鉴定、工伤预防、工伤医疗和工伤康复等项管理服务”建立统一工伤保险待遇支付标准。有的规范性文件将县（区）级人保部门确定为负责本县（区）工商机关登记注册的用人单位工伤保险工作，使工伤保险待遇行政职权职责混乱，导致行政主体出现问题。该问题在诉讼上涉及起诉和受理条件，并带来选择管辖上的问题。
选择管辖是地域管辖的补充。在行政不作为案件中，起诉人在许多情况下是将一系列的相关行政机关作为被告起诉，并不区分应当作为而不作为的行政机关是谁，不考虑“职权职责”的存在是不作为案件的前提，不管被起诉的行政机关是否适格，仅考虑诉讼的方便，便向与自己距离最近的行政机关所在地法院起诉。此种情况下，法院能否按“两便原则”对待当事人的选择起诉？在诉讼法上，行政不作为是拟制的行政行为，根据行政职能划分，一项职权不可能由多个行政机关拥有或者多个行政机关的职权交叉重叠，每一个行政机关的职权都由法律、法规明确赋予。所以，行政不作为案件的被告，是拥有该项职权应当作为的行政机关，管辖应由应作为而不作为的行政机关所在地法院管辖，不能仅依诉状所列的与起诉人最近的行政机关住所地法院确定管辖。如依起诉人诉状所列被告确定就近所在地法院管辖，在审理后，如查明该被告不适格，而不在本院司法辖区内的其他被告又是适格被告主体时，受理法院能否对实体进行裁判？此裁判不得不考虑管辖权。
确定行政诉讼被告主体，往往需要与实体法紧密联系。如同诉的声明并不能完全清楚界定诉讼标的，还需要借助事实关系来界定一样，行政诉讼的被告是诉讼请求所指向的对象，并能对其行为承担法律责任的行政机关。《行政诉讼法》第41条规定了受理的必要条件，此外尚须符合复议前置、期限等规定的充分条件。因行政案件的特殊性，受理应坚持“法律标准”而不能放宽或提高。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条至第22条对被告的确定中，即反映了行政诉讼被告的实质特征。
正如《最高人民法院〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉》中指出的“行政案件立案专业性较强”不同类型的行政案件有不同的性质和特点，其受理条件也不尽相同。行政案件的受理问题涉及众多利益之间的关系，如司法权与行政权、公权与私权、国家利益与个体利益、公共利益与私人权益等等，其复杂性是民事诉讼不能相比的。考虑的因素越多，解决纷争之门槛自然也就越高、越窄， 逐步扩大行政诉讼受案范围的指导思想也是基于此。
审查案件是否受理时，有些受理条件与实体审查很难明确区分开。从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第23条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”规定中，也可以看出法院对行政起诉是否符合条件的审查强度，并印证了在行政诉讼中诉讼法与实体法的紧密度。
对不在同一行政区域内的多个被告的起诉中，以不适格被告住所地法院来确定管辖法院，不符合《行政诉讼法》关于选择法院提起诉讼的前提条件。适用《行政诉讼法》第20条“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖”的前提是两个以上法院都有管辖权，如“二择一”中的一法院无管辖权时，则当事人无选择余地。
如同民事诉讼起诉人将与案件无事实上或无法律上联系的人一并作为被告起诉从而拥有选择权一样，行政诉讼现实的情况是：只要可以选择，当事人总是会选择有利于自己诉讼的法院管辖，甚至还会以没有管辖权的法院作管辖法院。建立“无漏洞”保护体系是法律的理想，但诉权保护不能让选择权成为当事人规避管辖制度的“利器”，使“原告就被告”管辖设置旁落、起诉条件虚置。
三、管辖权异议不应受指令立案受理裁定拘束
管辖权异议是否受指令立案受理裁定拘束。这是一个涉及当事人诉权与既判力或上级法院的权威的问题，行政诉讼法却未作规定。
指令立案受理裁定是否具有拘束力？
既判力的实质在于维护国家法治的安定性和司法终局裁判的权威性。《布莱克法律词典》对既判力的解释是“已判决的事项或案件。其效力规则是有完全事物管辖权的法院作出的终局判决对当事人及其利害关系人的权利具有决定作用，同时该判决绝对地阻止他们就同一请求和诉因再行起诉。”通说认为，既判力是指确定判决对诉讼标的之判断对法院和当事人产生的约束力。
首次明确提出行政判决既判力的，是2007年4月24日的《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》。该意见第20条规定“充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件，在裁判发生法律效力后未经法定程序改判之前，对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力，其他法院均不得作出与生效裁判不一致的裁判。”虽然针对的是“交叉案件”，但明确将诉讼标的纳入既判力范围。按我国理论界的观点和实务上的态度，既判力的客观范围是判决主文，即结论部分，而不及于诉讼程序。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第1款第(十)项规定“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”即明确指明范围是“诉讼标的”。
指令立案受理裁定，解决的是启动审判程序，不处理实体法律关系，且既判力的时间基准点是在当事人言词辩论终结时。否则，管辖权异议就无存在的空间，更谈不上对管辖权异议的审查。
从程序参与的时间段方面考察，指令立案受理裁定也不应具有既判力。案件受理之前的阶段，是受理审查活动阶段，被起诉方及第三人并未参与程序，也不知晓，不予受理起诉的裁定和指令立案受理裁定也只送达起诉人，处理的是一审行政案件的权限分工问题。而在案件受理、通知应诉后，对另一方当事人来讲，程序才真正开始。被告自此可依照行政诉讼法规定的时间提出答辩状及证据，在此期间并有权就地域管辖提出异议，否则，管辖权异议于此种情况下无设置的必要，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第10条“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回”的规定也将名存实亡。
“在程序构造及运作过程中要确立诉讼当事人的主体性，在保障审判权有效运作的同时，更要保障诉讼当事人的诉讼权利的实现。惟有如此，方能保证裁判过程及其结果建立在共识性和合法性的基础上，以获得更高的权威性。”为保障当事人诉权，指令立案受理裁定对在其后诉中提出管辖权异议应无拘束力，案件受理法院对管辖权异议的审查也不应受指令受理裁定的拘束。管辖权问题是评价行政诉讼程序正当性和判决有效性的标准。我国行政诉讼对选择管辖和管辖权异议规定较为粗略，“行政案件的立案受理和管辖涉及的问题往往比较复杂” 有待于理论界深入研究，特别是实务界在丰富的审判实践中提出有价值的案例、见解，以解决这一长期被行政诉讼所忽略的问题。
注释
张家界市人民政府关于印发《张家界市重点建设项目管理办法》的通知
湖南省张家界市人民政府
张政发〔2008〕7号
张家界市人民政府关于印发《张家界市重点建设项目管理办法》的通知
各区县人民政府，市政府各局委、各直属机构：
《张家界市重点建设项目管理办法》已经2008年4月21日市人民政府第87次常务会议通过，现予印发，自2008年6月1日起施行。
张家界市人民政府
二ＯＯ八年五月十四日
张家界市重点建设项目管理办法
第一条 为规范重点建设项目管理，加强对重点建设项目服务，保证重点建设项目建设顺利进行，根据《湖南省重点建设项目管理办法》和有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内的国家、省和市重点建设项目（以下统称重点建设项目）的管理，适用本办法。国家和省另有规定的，从其规定。
本办法所称市重点建设项目，是指经市人民政府批准的对全市国民经济和社会发展有重大影响的建设项目。
第三条 市重点建设办公室承担市人民政府有关重点建设项目的日常管理工作。
市人民政府发展改革、财政、建设、国土资源、规划、交通、水利、林业、文物、环境保护等部门，在各自法定的职责范围内对重点建设项目实施监督管理和服务。
各级人民政府及其工作部门、有关单位应当支持重点建设项目的建设，保证重点建设项目建设的顺利进行。
第四条 市人民政府各部门、各区县人民政府根据经济和社会发展需要，在每年10月底前向市重点建设办公室提出下年度本行业、本地区市重点建设项目书面申请，经市重点建设办公室和市发展改革部门综合平衡后，报市人民政府批准公布。
国家、省重点建设项目的申报和确定按照国家、省有关规定执行。
第五条 重点建设项目立项后，投资方依照国家有关规定成立项目法人，由项目法人对重点建设项目的建设负责。
第六条 重点建设项目的项目法人、项目主管部门、项目所在地的区县人民政府，应当认真执行市人民政府下达的《重点建设项目责任目标任务书》，年终由市人民政府根据责任目标任务完成情况进行考核，对在重点建设项目建设中有突出贡献的单位和作出特殊贡献的人员予以奖励。
第七条 重点建设项目需征收土地，经依法批准后，由有关区县人民政府予以公告。市国土资源部门会同有关区县人民政府，按照市人民政府的要求做好具体工作，保证重点建设项目建设的顺利开工和正常进行。
重点建设项目在征收土地和拆迁时，应当依法予以补偿、安置，项目法人应当保证补偿、安置费用及时足额到位。
第八条 重点建设项目的项目法人应当根据《重点建设项目责任目标任务书》的总体要求组织施工。项目法人应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续，工程质量监督机构依法履行监督职责。
第九条 勘察、设计、施工、监理等单位按照各自的职责承担重点建设项目工程质量责任和义务。
第十条 依法应当由重点建设项目的项目法人和勘察、设计、施工、监理等单位的法定代表人和有关责任人承担的工程质量责任，不因有关当事人工作单位或者职务变动、退休或者退职等原因而免除。
第十一条 重点建设项目的项目法人应当按照国家和省有关建设档案管理的规定，建立健全重点建设项目工程建设档案，保证档案资料的完整性和真实性。
第十二条 重点建设项目建设各方应当保证重点建设项目的工期进度，健全安全生产制度，编制安全生产施工组织设计，采取安全技术措施，避免发生安全事故。
第十三条 重点建设项目所在地的区县人民政府应当依法维护工程建设秩序，制止妨碍重点建设项目建设的行为。重点建设项目所在地的公安机关应当加强重点建设项目治安工作，依法打击破坏重点建设项目建设的违法犯罪活动。
第十四条 电力、交通、电信、供水、供气等单位应当按照合同的约定履行义务，优先保证重点建设项目建设的需要。
第十五条 有关部门应当及时依法办理重点建设项目的有关手续，严格执行国家和省、市政府对重点建设项目的优惠政策。
任何单位不得刁难、阻挠重点建设项目的建设，不得对重点建设项目乱收费、乱罚款和乱摊派。
第十六条 重点建设项目工程完工后，由项目法人组织初步验收。初步验收合格并经过试运行，按照规定进行竣工验收。国家、省重点建设项目按照国家、省规定办理。
第十七条 市重点建设办公室应当加强对重点建设项目的督查。督查可以采取下列方式：
（一）听取项目法人和勘察、设计、施工、监理、设备材料供应单位的情况汇报，参加重点建设项目建设的有关会议；
（二）查阅项目法人和勘察、设计、施工、监理单位的工程资料；
（三）向发展改革、财政、审计等部门及银行了解重点建设项目的资金使用和管理等情况；
（四）指导、督促重点建设项目的征地拆迁及其补偿、安置工作；
（五）现场了解重点建设项目的招标投标、合同履行以及工程质量、工程进度、安全生产、综合管理等情况；
（六）督促项目法人或者勘察、设计、施工、监理、设备材料供应单位纠正违法违规行为；
（七）协调有关部门和区县人民政府与重点建设项目建设各方的关系，解决重点建设项目建设中的问题。
第十八条 对重点建设项目的勘察、设计、施工、监理和设备材料供应单位实行业绩记录制度。业绩记录由市重点建设办公室定期向社会公布。在重点建设项目建设中有严重违法、违规行为的勘察、设计、施工、监理、设备材料供应单位，从有该不良记录之日起，两年内不得参与我市行政区域内重点建设项目的投标。
第十九条 在重点建设项目建设中违反招标投标、工程质量、资金管理等法律、法规、规章规定的单位和个人，由有关行政管理部门依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 国家工作人员在重点建设项目管理中有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）干预重点建设项目招标投标的；
（二）收受、索取重点建设项目投资方、项目法人或者勘察、设计、施工、监理、设备材料供应单位财物或者谋取其他非法利益的；
（三）截留、挪用、克扣重点建设项目征地拆迁、安置补偿经费的；
（四）拒绝、拖延办理依法应当办理的重点建设项目手续，对重点建设项目或者建设各方乱收费、乱罚款或者乱摊派的；
（五）参与、组织、操纵、纵容对重点建设项目实施敲诈、阻工行为的；
（六）其他严重妨害重点建设的行为。
第二十一条 本办法自2008年6月1日起施行。
