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财政部


关于严格控制一般性支出切实做到“四个零增长”的通知

财行[2008]575号


党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，新疆生产建设兵团：

　　根据《国务院关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》（国发[2008]35号），为切实有效地落实国务院关于严格控制一般性支出，勤俭办一切事业，对公务购车用车、会议经费、公务接待费用、出国（境）经费等支出实行零增长的精神，控制行政性支出的增长。现就有关问题通知如下：

　　一、加强车辆定编和更新控制，严格控制公务购车用车经费支出。公务购车经费不得超出预算安排，中央本级各行政事业单位2009年部门预算中安排了公务购车经费预算的，要执行车辆编制的有关规定，对现有车辆进行核查，对于符合使用条件的车辆，应当尽可能地延长使用期限，减少更新批次，降低公务购车支出。没有安排公务购车经费预算的单位，要严格执行预算，不得动用其他项目预算经费用于公务购车支出。严格车辆购置和处置审批，中央垂直管理系统行政单位、驻外机构、事业单位的车辆购置和处置，应当认真执行财政部关于中央本级上述单位国有资产配置和处置管理的有关规定，按规定权限报批后方可实施。在预算执行过程，各单位要加强车辆使用管理，严格执行统一保险、定点加油和定点维修制度，严禁公车私用，认真执行有关公务用车停驶的规定，千方百计节省用车费用。

　　二、切实落实会议定点管理，严格控制会议经费支出。按照会议费支出零增长的要求，各单位要减少会议数量、控制会议规格、缩减会议规模、压缩会议时间、降低会议成本，减少会议费支出。要充分利用现代化手段，尽量召开电视电话会议或网络视频会议。从2009年起，将执行新的会议费开支标准，也将开始新一轮会议定点管理。各单位应当在对执行会议定点管理的有关规定的执行情况进行检查的基础上，制定、完善管理办法，以保证按照政府采购的会议定点饭店的协议价格进行结算，不得超标准或挪用其他项目预算经费开支会议费。

　　三、加强公务接待管理，严格控制公务接待费用支出。各单位要认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅《党政机关国内公务接待管理规定》（中办发[2006]33号），要按照不高于2008年公务接待费实际支出总额制定2009年公务接待支出预算，要采取措施加强对公务接待活动的管理，减少公务接待的次数；提倡轻车简从，控制公车陪同数量和人数；提倡工作餐，严格用餐标准和陪餐人数，降低公务接待费用支出。各单位在公务接待活动中要推广和扩大公务卡使用范围，强化公务接待支出管理。

　　四、落实出国（境）管理规定，严格控制出国（境）经费支出。各单位要继续贯彻落实党中央、国务院关于加强因公出国（境）管理工作的指示精神，认真执行《加强党政干部因公出国（境）经费管理暂行办法》（财行[2008]230号）。各单位要根据经批准的2009年度出国费预算，合理安排出国（境）团组的数量和规模，认真执行各项费用开支标准，切实做到经费审批与任务审批联动。各单位要强化预算约束，建立健全对因公出国（境）团组的内部监督检查机制。通过对因公出国（境）经费预算及用汇额度的双控制，实现因公出国（境）经费预算零增长。

　　中央和国家机关应当以实践科学发展观的工作态度，勤俭节约，采取有效措施控制公务购车、用车支出、会议费支出、公务接待支出和因公出国（境）支出，逐步实现党中央、国务院提出的控制行政成本过快增长的目标。

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 财政部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○八年十二月十一日





　　2012年通过的《刑事诉讼法修正案》中专门规定了未成年人犯罪案件诉讼程序，这可以说是我国未成年人刑事司法制度史上的一个里程碑。其中有关未成年人附条件不起诉的规定，充分体现了此次刑诉法修改更加符合国际刑事司法发展趋势，体现了对未成年人的特殊保护，适应我国社会经济发展的需要。

　　一、我国未成年人附条件不起诉的立法现状

　　《刑事诉讼法修正案》首次在刑诉法中确立了“对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”，并在第二百七十一条规定“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。”未成年人附条件不起诉制度的设立，充分体现了对未成年人的进一步保护，也是我国对附条件不起诉制度的有益尝试，具有积极的意义。根据上述条文，对未成年人适用附条件不起诉有着严格的规定，其仅适用于未成年人特定章节的犯罪。同时规定“应当听取公安机关、被害人的意见。”且如果未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对附条件决定有异议，“人民检察院应当作出起诉的决定”，这都确保了未成年人附条件不起诉制度不会被滥用。

　　在此之前我国只有法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉三种不起诉情形,三者的不起诉决定都具有确定性，因而没有可裁量性。而本次未成年人附条件不起诉制度的设立，不仅更好地保障了未成年人的权利，同时也能在实践过程中总结经验，将附条件不起诉制度推广开来，在起诉与不起诉之间建立一个缓冲区，从而有效弥补我国现行不起诉制度的不足。检察机关在对各方面因素进行综合评价后，再选择对犯罪嫌疑人起诉或不起诉，不仅有利于司法资源的合理配置，也使执法办案更加人性化。

　　二、未成年人附条件不起诉存在的问题

　　本次刑诉法修正案正式设立了未成年人附条件不起诉制度，使附条件不起诉不再是“违法试验”，而是“有法可依”。其设置比较合理，内容也较完备，具有较强可操作性。但具体规定仍有不完善之处，相关的配套制度尚需在今后的司法实践加以探索。

　　1、设置上的不足

　　首先，对附条件不起诉适用范围规定过窄。从现行刑法来看，法定刑在一年以下有期徒刑的罪名本身就极少，而在刑法分则第四、五、六章中法定刑在一年以下的仅有两个罪名。从宣告刑来看，参照《人民法院量刑指导意见(试行)》的从轻、减轻处罚幅度，对已满14周岁不满16周岁的未成年人而言，只有在其涉嫌贩卖少量毒品时，起刑点在3个月拘役至3年有期徒刑之间，才可能适用附条件不起诉。而对于已满16周岁不满18周岁的未成年人犯罪，在刑法分则第四、五、六章中能达到附条件不起诉要求的罪名也是屈指可数，且都并非未成年人犯罪的高发区。

　　其次，对附条件不起诉适用条件规定过于简单。“有悔罪表现”的条件显然更多的是考虑对未成年犯罪嫌疑人的保护，而没有充分考虑受害人的利益。且对于被作出附条件不起诉的犯罪嫌疑人来说这样的规定也显得过于简单。未成年犯罪嫌疑人可能为求得“不起诉”而表现出良好的悔罪态度，但承办人员难以在短时间内对其是否真心悔过作出准确的评判。从而可能为犯罪嫌疑人逃避刑罚提供了条件和便利。

　　2、监督制约机制的不完善

　　修正案在未成年人附条件不起诉的适用对象、适用条件、考验期限、适用程序和撤销等方面都做了规定。但由于缺乏具体的操作细则，如比照适用相对不起诉的工作流程，由承办人员审查完毕，经分管检察长同意后，再经检察委员会讨论决定，既烦琐效率低下又透明度不高。同时，按照修正案规定“人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见。”但是没有明确给出被害人的救济途径和渠道,一旦被害人提出反对意见,检察机关是否能就此作出起诉的决定。且作出附条件不起诉决定的是检察机关，实施监督考察的也是检察机关，考验期满根据考察结果作出起诉与否决定的还是检察机关，这将再次引来“谁来监督监督者”的悖论。

　　3、配套机制的缺乏

　　修正案虽规定了被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人在考察期内应遵守的规定，但仅为四项较为笼统的义务，针对性不强、可操作性差。如果未成年犯罪嫌疑人在不起诉前尚未羁押，在不起诉后又未受到任何非刑罚处罚措施，不免会使其对自身行为缺乏必要认识，认为即使犯罪也无需承担任何法律责任，进而放纵了犯罪。基于未成年犯罪嫌疑人的特殊性，出于矫治和教育的目的，在作出附条件不起诉决定以后，对其帮教、挽救工作必不可少。修正案规定“由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察”，要求未成年犯罪嫌疑人“按照考察机关的要求接受矫治和教育”。但缺乏具体的未成年人帮教机制，由于人力、物力、财力有限，检察机关具体进行矫治、教育也不现实。

　　三、完善我国未成年人附条件不起诉制度的相关举措

　　（一）适用未成年人附条件不起诉的范围与条件

　　1. 扩大未成年人附条件不起诉适用范围

　　我国《刑法》第七十二条规定，对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人应当宣告缓刑。现行《刑事诉讼法》第一百七十四条规定，对可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制的公诉案件，可以采用简易程序。且刑诉法修正案第二百七十七条也规定，对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件可以适用当事人和解程序。由此可见我国的刑事法律对三年以下的犯罪均采取较为宽和的处理原则，体现了我国“宽严相济”的刑事政策。因此，应适当放宽对未成年人附条件不起诉适用范围，对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚，均可以适用附条件不起诉。这样与我国现行的法律规定比较协调，也减少了短期自由刑给未成年人带来的消极影响。

　　2.建立适用附条件不起诉的调查评估制度

　　未成年犯罪嫌疑人的“悔罪表现”应该通过三方面来判断:一是其过往的一贯表现;二是其实施犯罪过程中的表现;三是其在考验期中的表现。根据《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第十六条第四款规定，对未成年犯罪嫌疑人审查起诉时，可结合社会调查。通过社会调查程序，可以全面了解未成年犯罪嫌疑人的成长经历、家庭环境、个性特点、社会活动等各种背景，从而为评判其在考验期悔罪表现的是否真实、自愿提供参考。

　　除了进行必要的社会调查，在进行调查评估时还应考虑以下情况：（1）未成年犯罪嫌疑人的主观危害程度，包括是预谋还是临时起意、是累犯还是初犯、是主犯还是从犯等。（2）未成年犯罪嫌疑人是否认罪，并真诚悔过，是否自愿向被害人赔礼道歉，并取得被害人谅解。未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人是否履行了赔偿、补偿等义务。（3）未成年犯罪案件的社会影响大小，其恶性程度及社会危害性是否突破大多数人对一般未成年犯的预期。（4）有无损害国家、集体和其他公民的合法权利，有无损害社会公共利益，其中尤其要考虑有无损害被害人的合法权益。（5）有无良好的帮教条件。

　　（二）不起诉的监督制约机制

　　未成年人附条件不起诉制度的设立是检察机关自由裁量权的扩充，为防止执法的随意性，避免可能出现的起诉裁量权的滥用，制定完善监督制约机制是非常必要的。

　　1.制度制约

　　高检院应尽快完善《人民检察院刑事诉讼规则》或者出台相关司法解释，对未成年附条件不起诉的实施细则做出明确规定，探索适合未成年人特点的附条件不起诉办案制度和流程，从而对未成年人附条件不起诉采取有效的内部制约。具体来说有以下几方面的设想：

　　（1）配备专业化的检察人员办理未成年人案件。目前各地基层院大都尚未设立专门的未成年人刑事检察科甚至没有在侦监、公诉科内指定专人办理未成年人刑事案件，而将未成年人案件混同于成年人案件。负责未成年人犯罪案件的审查起诉工作不仅要有专业的法学功底，更应熟知未成年人特点，并且具备的一定的心理学、教育学知识，既保证能准确地适用法律，又能运用各方面的知识对未成年人进行教育、感化和挽救。