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【摘要】保护投资者合法权益是证券公司破产中的重要内容。本文剖析了美国证券公司清算程序中投资者保护的立法和实践，概括了SIPA体制下投资者保护的具体制度安排。以美国为借鉴，从立法和操作层面上提出了完善我国证券公司破产中保护投资者的若干对策。在立法上，尽快制定《金融机构破产实施办法》和《证券投资者保护法》。在操作上，确立适当的客户确认标准、及时发布冻结令、迅速转移或出售客户账户、明确债权申报的期限和主体范围、赋予客户对债权甄别确认结果的异议权，加强部门之间的分工协作、适当引进商业保险。
　　【关键词】证券公司；破产；风险处置；投资者保护

　　【正文】

　　我国证券公司风险处置已经进行了多年，迄今仍只有大鹏证券、南方证券等为数不多的几家证券公司进入司法破产程序。尽管证券投资者保护基金已经设立，新《破产法》对金融机构破产作出了原则规定，但关于证券公司破产和证券投资者保护更为细致和专门的立法尚未出台。本文探讨了美国证券公司清算程序及投资者保护方面的制度安排，针对中国证券公司破产中的投资者保护问题提出了若干建议，旨在推动建立证券公司风险处置和投资者保护的长效机制。

　　美国证券公司破产与投

　　资者保护的基本立法

　　一、1938年《破产法》第60e条

　　1938年以前，美国《破产法》没有针对证券公司破产中客户债权保护和证券公司破产的特殊问题作出专门规定。破产证券公司的客户被当作普通债权人对待，除非他们能够追回破产证券公司持有的现金和证券。1938年，国会修正了1898年《破产法》，其中第60（e）条规定了破产证券公司客户的三个清偿顺序：（1）当证券公司破产时，客户首先收回能具体确定为其财产的现金或证券。（2）未能通过上述取回权获得清偿的客户，有权按证券账户“净权益”比例，优先于普通债权人从“独立基金”（single and separate fund）中获得清偿。证券公司为所有客户账户持有，但不能确定在具体客户名下的现金和证券构成“独立基金”。（3）如果客户净权益没有从“独立基金”获得足额清偿，未获清偿的余额，由客户和普通债权人一起从普通财产中受偿。由于“独立基金”经常不足，第60（e）条保护客户的效果并不理想。

　　二、1970年《证券投资者保护法》

　　20世纪60年代末，美国遭遇证券业危机。为了保护投资者，重建投资者对证券市场的信心，防止其他证券公司陷入“多米诺效应”，国会迅速出台了1970年《证券投资者保护法》（SIPA）, 并据此成立了证券投资者保护公司（SIPC）。SIPA可以概括为“两大任务，两大内容”。两大任务指：（1）通过财务控制和监督防止并发现证券公司破产；（2）保护公众投资者，避免证券公司破产引起的经济损失。两大内容指：（1）规定了证券投资者保护基金的筹集和使用。（2）创立了新型证券公司清算程序。这种新型清算程序与1938年《破产法》第60（e）条的规定一脉相承。[1]

　　SIPA的目的是抑制大多数证券公司的经营失败，在证券公司支付不能时保护客户，从而提高投资者对美国证券市场的信心。在SEC v. Packer, Wilbur & Co.一案中，第二巡回法院指出：“SIPA的目标是保护投资公众，而不是经纪商。没有救助证券业的意图”。[2]SIPA的法律安排方便了返还破产公司持有的客户财产，如果客户财产已经丧失或被挪用而不能返还，则对客户提供补偿。1971年到2005年底35年间，SIPC共发起314起投资者保护程序，平均每年8.7家，其中最多的1972年达40家。此外，没有SIPC参与并提供保护的证券公司破产数量更多。据统计，1971年到1992年9月，美国共出现20，344家证券公司破产，其中仅有228家出现资金不足，需要SIPC介入并为客户提供保护。[3]可见，美国实际破产的证券公司数目大大超过了SIPC介入的清算。

　　三、1978年《破产法》

　　美国1978年《破产法》第7章第三节以“证券经纪商清算”为标题，对证券公司破产作出专门规定。该节包含第741-752条，共12个条文，除对“客户”、“客户名义证券”、“客户财产”、“净权益”等重要概念作出界定外，还有关于待履行的合同[4]、账户的处理[5]、客户认定[6]财产清收与分配等特别规定，其内容很大程度上来自SIPA。

　　美国证券公司破产程序法律制度

　　一、SIPA清算程序vs.《破产法》特别清算程序

　　在美国，证券公司清算可以由SIPC根据SIPA提起，也可以由证券公司或其债权人根据《破产法》提起。依据《破产法》第7章第三节启动的特别清算程序没有SIPC参与，具有适用范围广、程序缓慢的特点。SIPA清算程序仅适用于SIPC会员公司，具有适用范围窄、程序优先、迅捷的特点。SIPA清算程序实质上可视为破产程序，该程序需要依据《破产法》的许多规定来进行，[7]不过考虑到《破产法》的某些一般性条款可能无法实现SIPA的目的，SIPA要求《破产法》第1、3、5章和第7章第1、2节在尽可能与SIPA一致的程度上适用。SIPA清算程序具有优先于《破产法》特别清算程序的效力，即使证券公司已经被依据《破产法》提起破产诉讼，SIPC仍可通过申请客户保护令介入并主导证券公司的清算过程。美国通过专门的证券公司破产法律程序和专门的投资者保护基金相结合的方式，共同发挥保护投资者权益的作用。

　　由于有SIPC介入并保护投资者，SIPA清算程序又区别于《破产法》特别清算程序。主要表现如下：（1）SIPA清算程序需要SIPC参与并保护客户。SIPA清算程序给予客户优先地位，其他债权人只能从债务人的普通财产中接受清偿。SIPA清算程序可以使SIPC提前介入，即一旦发现问题就可启动清算程序，而且SIPC有自己的基金，可以使客户的损失得到较快的补偿或降低到最低程度。成立35年来，SIPC共参与314起清算程序，共向客户支付现金和证券合计达141亿美元，99％以上的合格投资者从SIPC那里收回了其投资。因此，SIPA清算程序比《破产法》特别清算程序更有利于保护投资者。（2）两种破产程序的托管人职责存在差别。SIPA的托管人应最大限度以证券来偿还客户债权，SIPA甚至授权托管人从市场上购买替代证券来满足客户对特定证券的要求。而《破产法》的托管人除交付客户名义证券外，应尽快将除客户名义证券外的其他证券转换为现金，再将现金分配给债务人的客户，以偿还其债权。《破产法》的托管人无权分配除客户名义证券外的其他证券，也没有资金去购买替代证券。

　　二、SIPA标准清算程序vs.直接付款程序

　　如果SIPC确定其会员“已经破产或有不能履行客户义务的危险”，并符合其他法定条件，即可启动清算程序。根据客户债权额的大小等条件，SIPA清算程序分为标准清算程序和直接付款程序，直接付款程序实质上相当于简易清算程序。

　　1．清算程序启动的条件

　　无论是标准清算程序还是直接付款程序，其启动条件都是相同的。如果美国证监会（SEC）和自律组织（SRO）——证券交易所和全国证券交易商协会等，知悉证券公司已经或即将陷入财务困难，应立刻向SIPC报告。SIPC根据下述两个标准判断是否介入会员公司清算并为其客户提供保护：（1）会员已经不能履行其对客户的义务或者有不能履行义务的危险；同时（2）会员具备下列四个条件之一：①根据《破产法》第101条已经破产，或不能履行到期债务；②是未决程序中的主体，在该程序中已经为其指定了接管人，托管人或清算人；③不符合《1934年证券法》的相关要求，或不符合SEC、SRO的财务责任规则或客户证券担保规则；④无法对其是否遵守上述财务责任规则或担保规则进行必需的测算。如果经过判断无需 SIPC介入并动用基金来偿还客户，证券公司可在SIPA程序之外自愿清算业务，自律组织可以提供其认为适当的帮助或监管，以保护证券公司客户的利益。

　　2．标准清算程序

　　根据SIPA，标准清算程序首先在美国联邦地区法院启动。如经确认符合上述启动清算程序的条件，SIPC应向地区法院申请客户保护令。如果债务人同意或无异议，法院应立即签发客户保护令。否则，法院应在3个工作日（或法院决定的时间）内对申请进行审理或举行听证会。如果会员没能提出有效异议，或经听证确认其符合法定清算条件，法院仍须签发保护令。签发保护令后，地区法院对债务人被告及其财产拥有排他的管辖权。在签发客户保护令的同时，地区法院必须任命由SIPC指定的托管人和托管人律师负责会员清算事宜。破产法院应就托管人和托管人律师的公正性举行听证会，并考虑客户、债权人、债务人的股东和SIPC等提出的反对理由。如果经确定证券公司赔偿额少于75万美元，且其客户少于500人，SIPC可以任命自己或其雇员担任托管人。

　　地区法院签发客户保护令、任命托管人后，应将案件移交同一司法区内的破产法院。此后，破产法院对本案拥有全部管辖权，拥有原地区法院的所有权力和义务。破产法院主持解决与债权或其他诉讼有关的争端，不过很大程度上限于行政性事务，其他方面则受SIPA制约。可见，SIPA将标准清算程序分为两个分支，地区法院负责清算程序的启动，破产法院则执行清算的具体细节。

　　3.直接付款程序

　　如果所有客户债权总额小于25万美元，并且符合其他法定条件，SIPC可启动直接付款程序。直接付款程序比标准清算程序更加简便、快捷，SIPC无须向法院申请保护令，但应按SIPA规定向客户发出直接付款通知。客户须按规定的方式在6个月内申报债权。确定客户净权益债权后，SIPC采用直接向客户支付证券或现金的方式及时偿还客户债权，但直接付款程序并不处理普通债权人的债权。整个直接付款程序在法院之外进行，实质上是SIPC和债务人客户之间的交易，但破产法院仍然可能介入与直接付款程序有关的争议。如果债权人认为直接付款程序侵犯了其债权，可在收到直接付款通知之日起6个月内向债务人总部所在地法院起诉。如果SIPC自认为直接付款程序不宜继续，可停止直接付款程序并向法院申请客户保护令，直接付款程序转化为标准清算程序，已经进行的程序继续有效。
建设部


关于组织开展供热计量改革示范城市工作的通知

建城函[2008]58号


北京市市政管委、天津市建委，河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、山东省、河南省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区建设厅，新疆生产建设兵团建设局：

　　为贯彻落实《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》提出的“深化供热体制改革，实行供热计量收费”的要求，进一步推进供热计量改革工作。我部在总结供热计量试点城市经验的基础上，决定开展供热计量改革示范城市工作，并根据各地申报情况，同意北京市、天津市、长春市、大连市、兰州市、呼和浩特市、包头市、唐山市、承德市、威海市、德州市、招远市等12个城市为第一批供热计量改革示范城市。为做好供热计量改革示范城市工作，现提出以下实施意见：

　　一、充分认识开展供热计量改革示范城市工作的重要性

　　我国北方地区推进城镇供热体制改革以来，15个省、自治区、直辖市已有11个基本完成了采暖费补贴“暗补”变“明补”的改革工作，同时有30多个城市进行了热计量试点，供热计量试点面积超过了4000多万平方米，供热计量工作取得了初步成效。但是从总体看，供热计量改革进展缓慢，供热采暖能耗没有明显下降，距离完成国务院“十一五”节能减排任务目标还有较大差距。实践证明，实施供热计量改革是完成建筑节能任务最直接最有效的措施，必须立即把城镇供热体制改革工作重点转移到供热计量改革上来，开展供热计量改革示范城市工作，通过试点取得经验，用先进典型引路，指导各地全面推进供热计量改革，把节能减排的任务落实到实处。

　　二、指导思想和原则

　　（一）指导思想。以贯彻科学发展观为宗旨，以落实节能减排任务为目标，以实施供热系统和建筑节能为重点，深入开展供热计量改革示范城市工作，尽快建立供热计量收费的节能机制，切实降低供热能耗，完成“十一五”节能减排任务。

　　（二）供热计量改革示范城市应坚持以下原则：

　　1.有利于节能减排的原则；

　　2.政府办公机构和公共建筑率先推进的原则;

　　3.新建建筑必须实施热计量收费的原则；

　　4.政策引导，充分利用国家奖励资金推进既有建筑供热采暖计量改造的原则；

　　5.技术先进，经济合理的原则；

　　6.用户满意的原则；

　　7.鼓励节能节费，供用热双方共赢的原则。

　　三、总体目标

　　（一）要把“十一五”建筑节能指标细化到供热节能方面，并落实到实处；建立和完善供热计量收费机制，实施热计量收费。

　　（二）2008年采暖季前应选择一定数量的政府机构办公楼等建筑进行供热计量改造；2009年应全部完成供热计量改造，达到热计量的要求；

　　（三）新建建筑的热计量设施必须达到工程建设强制性标准要求，政府要建立强有力监管体系，做到不符合强制性标准的新建建筑不得组织验收和交付使用。供热单位不得给予供热。

　　（四）2008年开展既有建筑节能和供热系统热计量改造，“十一五”期间大城市要完成热计量改造的35%，中等城市完成25%，小城市15%。

　　（五）选择科学、合理的热计量技术路线，选用技术先进、质量可靠、操作简便、价格合理的热计量装置。

　　（六）合理制定“两部制”热价和热计量收费办法，同时积极探索建立采暖费个人账户，实行采暖费由银行代收的收费办法。

　　（七）示范城市在供热质量、供热服务等方面都有明显提高。实施热计量后，要让参与热计量节能用户减少采暖费支出，获得节能经济效益。

　　四、主要工作内容

　　供热计量改革示范城市应做好以下工作：

　　（一）加强组织和协调工作

　　加强组织和协调，成立以城市人民政府主管领导为组长的供热计量改革领导小组，建设（供热）主管部门牵头、相关职能部门共同参与，明确任务和分工、落实责任，开展具体工作。

　　（二）调查供热现状和统计供热能耗

　　1.供热基本状况调查：包括热源（热电厂、区域锅炉房、地热以及燃气、电供热等）、输送管网、热力站、室内采暖系统情况。

　　2.建筑基本状况调查：城市建筑面积，节能建筑比例等。

　　3.供热能耗调查：城市供热总能耗和建筑平方米平均能耗标准（燃料、电、水）。

　　4.热计量状况调查，近3年城市每年达到热计量标准的新增建筑面积，实行热计量收费的建筑面积。

　　（三）编制供热计量规划

　　城市建设主管部门（供热主管部门）根据本地区节能减排的任务目标，编制“十一五”期间城市供热计量规划。规划应包括既有建筑供热计量改造计划。

　　（四）制定2008年度实施计划

　　依据当地“十一五”供热计量规划，在深入调研的基础上，选择示范工程，制定2008年实施计划。第一批供热计量改革示范城市2008年要达到供热计量收费面积：北京市1000万平方米，天津市800万平方米，长春市200万平方米，大连市200万平方米，呼和浩特市100万平方米，兰州市100万平方米，包头市100万平方米，唐山市110万平方米，承德市100万平方米，威海市100万平方米，德州市100万平方米，招远市50万平方米。各示范城市到2010年底必须完成国家、省分配的既有居住建筑供热计量改造的任务。

　　（五）制定和完善配套政策和技术措施

　　国家最近颁布了《中华人民共和国节约能源法》，财政部印发了《北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法》，建设部发布了《建筑节能工程施工质量验收规范》、《关于推进北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造工作的实施意见》以及《热量表》《热分配表》《散热器温控阀》等法律、法规、文件、规范、标准。各地要结合当地实际制定配套政策，出台实施细则，完善设计和施工的具体技术要求，制定城市供热计量表具的管理办法。尽快形成供热计量政策支撑体系和技术保障体系。

　　（六）科学合理制定两部制热价

　　要根据国家发改委、建设部印发的《城市供热价格管理暂行办法》，在充分调研测算的基础上，科学合理制定供热计量两部制热价及供热计量收费管理办法。

　　（七）搞好技术培训

　　对参与供热计量示范工作的设计、施工、管理和运行人员进行全员培训。培训内容包括：供热计量相关设计标准、施工验收规范和技术文件，供热计量产品应用技术；供热系统调节技术；热计量装置应用技术以及两部制热价计算办法等。

　　（八）做好宣传工作

　　加强供热计量示范工作宣传和引导。充分利用新闻媒体、正确引导群众认识供热计量的重要性，争取广大群众支持和参与热计量工作。

　　五、加强组织领导、建立完善考核机制

　　我部成立“全国推动供热计量改革示范城市领导小组”，由建设部分管部领导任组长，城市建设司、科学技术司、质量安全司、标准定额司为成员单位，建设部推进供热体制改革行动办公室负责具体工作。

　　我部将把供热计量示范城市开展情况，纳入每年全国建设领域节能减排专项检查的考核范围，并将检查结果向社会公示。同时，我部将会商有关部门建议在今后的国家财政既有建筑供热计量改造奖励资金、世界银行贷款以及减免税等方面对示范城市给予政策支持。

　　省级建设（供热）主管部门要加强对供热计量改革示范城市的指导，认真研究解决推进供热计量改革中遇到的问题，重大问题及时向我部报告。

　　供热计量改革示范城市人民政府及相关部门应率先建立领导责任考核机制，将供热计量节能目标及任务落实到各级管理机构人员工作绩效考核中。



中华人民共和国建设部
二〇〇八年三月十一日