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吕芳 国家法官学院

关键词: 10年；司法时代；法律适用；规则；集体性超越
内容提要: 2000～2010年是中国法治现代化进程中值得回顾的10年。从立法时代进入到司法时代，法院是否依法裁判成为法治期待的一个试金石。对宪法尝试性引用司法解释悄然被废除并不意味着法院裁判文书中完全不出现宪法的身影，最高法院对全国人大及其常委会的法律进行的司法解释成为法院适用法律的准确标准，联合发布的解释（规章）并不具有实用性，地方性法规的适用余地也十分有限。10年间，法院经历了从强调程序正义到调解的复兴以及提出能动司法的司法政策，同时伴以对信访问题的过分看重，在某种程度上超越规则，弱化了法律的适用。



　当代中国作为成文法国家，法治的基本要素包括维护法律的安定性以及严格地依法行事。尽管对当代中国法治进程有不同的理解，强调中国特色与主张不同国家法治变迁应有基本相同轨迹的说法一直相互交错。但实证表明，中国当代法治的发展路径基本上与西方类似，主要冲突在于今后的发展方向。按照季卫东先生的理解，西方现代法治的形成与变化大致经历了三个阶段：从法的形式主义阶段到实质干预主义阶段以及最后的间接控制主义阶段。[1]中国法治已经基本完成了法的形式主义阶段：即从以大规模立法为特征，强化法的形式合理性阶段，进入到以法制干预为特征的法系统集中化和司法权积极化阶段，也即从法治的立法时代，进入到司法时代。即通过严格的依法行事维护法律的安定性要求。本文对2000～2010年间法院适用法律的基本情况进行分析，从而对法院依法裁判状况作出一个定性化结论，并提出进一步的思考。

　 一、从法治的立法时代迈向司法时代
　 （一）社会主义法律体系框架基本成型
　 中国当代法治实践进程，始于上世纪70年代末期。1956年前，国内曾出现一个立法高潮，形成了包括宪法、刑法、刑事诉讼法、婚姻家庭法等法律部门在内的法律体系，共制定法律、法规和法令1500多件。不过经过“文革”10年，这套法律体系几乎被破坏殆尽。在党的十一届三中全会后，“社会主义法制”的概念被明确确立，由此导致了大规模的立法，并进入了一个“立法时代”。“党的十一届三中全会以来，我国的法制建设有了飞速发展，取得了举世瞩目的成就。10多年来，全国人大及其常委会先后制定的法律以及有关法律问题的决定达250多部（项），……国务院制定的行政法规达700多个，各省（区、市）人大及其常委会制定的地方法规达300多个。”[2]这个数目到上世纪90年代末，又有比较快速的增加，根据李鹏在为《人民日报》“民主和法制”周刊100期所作的《为建设社会主义法治国家而努力》的新世纪寄语中所提供的数据，截至2000年，中国已经制定了380多件法律和有关法律问题的决定、800多件行政法规、8000多件地方性法规。这主要是因为“同市场经济的发展需要相比，许多重要的法律、法规，尤其是有关市场经济的法律、法规，比如民商法律，亟待出台。因此，进一步加快立法进程，仍然是我国法制建设面临的一项重大任务。”[3]这一时期，在“有比没有好”、“快比慢好”以及“宜粗不宜细”等工作思路下，[4]虽然立法在量上有了很大发展，却也出现了一些问题，包括立法空白或立法不配套、立法冲突、立法权限不清、法律法规等可操作性差，等等。[5]上述立法问题经由2000年《中华人民共和国立法法》得到了规整，尽管《立法法》本身也存在缺陷，但其颁行意味着今后所有的立法活动都要维护法治原则，在制度上保证了立法活动的合宪性。从实际数据来看，进人本世纪后，我国立法机关在立法问题上显然放慢了脚步。据全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰介绍：“截至2009年8月底，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等7个法律部门；国务院共制定了现行有效的行政法规682件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件；5个经济特区共制定了现行有效的法规200余件；国务院部门和有立法权的地方政府共制定规章2万余件。”[6]另外，立法机关也注意到法律体系的完善需要对法律进行一次全面的整理和修订，于是在2009年6月，全国人大常委会通过关于废止部分法律的决定，废止了8件法律，这些法律或规定，基本上属于已经不再适应现实需要或者已经有新的法律予以囊括。2009年8月27日，全国人大常委会又通过了关于修改部分法律的决定，对59件法律的141个条文作出修改。
　 （二）法治是依法之治

　 在社会主义法律体系的框架建构并不断完善的大前提之下，法治就更多意味着司法者和行政部门按照规则行事。1999年宪法修正案正式增加了“依法治国，建设社会主义法治国家”条款，“法制”被明确转化成“法治”，即依照法律进行国家治理。这种用词的转换说明，之前的“法制”强调的是以法律规则与规范为制度核心，也就是围绕立法进行法律制度化建设；之后的“法治”更多偏向的是通过法律的治理，即包括立法、司法、执法在内的系统化法律治理。在立法、司法、行政“三驾马车”中，当规则和规范已经基本完备之时，[7]行政与司法就成为了核心所在。“中国的法治化需要一个根本、一个前提、一个关键和一个保障。执政是根本，立法是前提，行政是关键，司法是保障。”[8]
　 作为保障的司法部门[9]的根本性任务是依法裁判。上世纪“90年代中后期开始提出司法公正，推进司法改革。中国的法制进程可以说进入了‘司法时代’，人们对法律的理解开始从规则转向了审判。这个转向实际上意味着将法律理解为规则本身的局限性，因为规则可能是无效的，也可能是不合理的；司法公正不仅要求法律规则在实践中是有效的，同时也必须是公正合理的。”[10]从这个维度分析，司法与行政在依法之治问题上，有着很大的不同。司法通过自由裁量权修正立法规则的无效或不合理，有着合法与合理的逻辑前提；而行政权必须完完全全“照章行事”。由此，法治进入“司法时代”的说法也并不为过。[11]法官在司法过程中通过法律解释，赋予抽象的法律规则以明确性、具体性；同时面对社会中出现的新诉求不断拉伸法律规则的弹性，从而弥补法律僵化的缺陷。从时间上来看，最高法院在1999年印发了《人民法院第一个五年改革纲要》，意味着司法时代的序幕的拉开。该纲要明确叙述了司法改革的政治条件、宪法和法律基础以及社会条件。而之前进行的审判方式、审委会、立审分离、法官职业化等改革措施的实践使得“人民法院已经进行的改革为今后改革的深入积累了经验”。上个世纪90年代末期到本世纪初，是司法改革探讨最热烈的时期，学术界有大量的论文和著作探讨司法改革的方方面面，[12]2001年底，最高法院召开了“公正与效率世纪主题论坛”，确立了中国当代司法的基本价值导向：公正、效率。公正与效率突出了依法司法本身所应当具有的语境和概念，也意味着要对之前的司法体制进行重构。不过，公正也好，效率也罢，都是以法官在不同的案件当中正确适用法律做出裁判后的一种评价状态出现的，因此依法裁判显然是公正与效率达成的关键性过程。
　 （三）法学知识为司法时代提供了理论支持
　 学术界对司法改革应当持何种研究范式的争论，尽管表述不多，也没有特别清晰的线路，但具有比较强势地位的是权利本位范式[13]、法条主义范式[14]，这些范式又与“法律文化论”[15]、“法制现代化论”[16]和“法律全球化论”[17]勾连在一起，完成了强调法律对权利的保护、法律的形式合理性、客观中立性以及超越主权国家界限的普遍法律秩序的理论建构任务，这些理论成果被强世功先生称为“没有国家的法理学”或“法律人的法理学”[18]，而后者提倡的是“立法者的法理学”，即以国家为中心的法理学。这与苏力所谓的社科范式[19]有某种的契合度。上述范式和理论，为我们研究司法活动提供了学术的视角，同时也提供了知识的储备。
　 司法时代以司法者为中心，对司法者的职业化程度要求也就越来越高。法律职业的职业化包括对专业技能和司法知识的公共性认可，职业的独立组织以及对职业控制的垄断，这其中很大一部分需要仰仗法学知识传统的积累。中国当代法学所提供的不同范式，显然已经构成了这种积累，尽管仍在不同的讨论和争辩中。

　 二、司法时代法官适用法律的实然性分析
　 （一）宪法入判决之流变
　 根据中国现有法律的规定，宪法不能成为法院审理案件直接予以适用的法律，也即不能直接作为裁判的依据，当然学术界对此一直有争议。不过在2001年，一桩著名的“齐玉苓案”开启了所谓的中国“宪法司法化”道路，[20]并引起了学术界轰轰烈烈的争论，大部分的学者认为该案是宪法在我国真正获得实施的新探索，有些学者开始就法院司法审查献言献策。[21]但是在2008年，最高法院专门就该案作出的批复又被悄然废除，理由是“已停止适用”。[22]对于此，周道鸾认为，考虑到我国现行体制，最高院无权对涉及宪法的问题做出解释，所以要停止适用。针对法院能否直接援引宪法条文做出裁判，法学界曾有两种不同意见，一种意见是“不能引用”，另一种意见是“可以引用”。周道鸾认为，这一司法解释被废止后，此类做法“肯定不行”。[23]
　 笔者认为，一直以来，中国宪法被当作根本大法，也因其纲领性而主要发挥政治宣言功能；同时，最高法院自己在1955年和1986年两次批复[24]中明确或间接否认了法院在审判中直接引用宪法条文，这是符合我国宪政的内在要求的，因为宪法的解释权属于全国人大常委会，而法院若在裁判中直接引用宪法，势必要对宪法进行解释，这是与宪政体制安排相违背的。[25]但是在司法实践中，却存在以下三种倾向：第一，不引用宪法条款，这是法院审判的常规态度，依据源自上述司法批复的规定。第二，直接引用宪法条款，如新疆维吾尔自治区吉木萨尔县（2000)吉民初字第282号判决书中就这样写道：“本院认为：原告虽于1982年出嫁到邻村，但户口至今在尚家梁村委会，二轮土地承包时原告应分得土地，我国《宪法》第48条规定：‘中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利’，故农村划分承包地，妇女与男子享有平等的权利，不得侵害妇女的合法权益，被告尚家梁村委会收回原告的承包地属侵权行为，……”[26]这种情形虽不多，但也有发生。第三，既引用宪法条款，又引用法律条款。如“龙建康诉中洲建筑工程公司、姜建国、永胜县交通局损害赔偿纠纷案”，一审法院在判决书中写道：“云南省永胜县人民法院认为：《中华人民共和国宪法》第42条第4款规定：‘国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。’《中华人民共和国劳动法》第2条规定：……；第3条规定：……；第4条规定：……《中华人民共和国民法通则》第106条第2款规定：‘公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。’第130条规定：‘二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任。’……对此，中洲公司应承担民事赔偿责任。”[27]
　 上述司法实践表明，在裁判文书中是否引用宪法条文并不绝对，不同的法官有不同的认知，其裁判也没有因为引用了宪法条款而被上级法院发回重审。因此，从最高法院的角度出发，对宪法进行解释是越权的，因而非常谨慎；而从地方法院出发，在判决书中引用宪法条文则是一种宪法精神的宣扬，反而更具有了说理效果与效力。恰如“廉希圣建议，法官可按照宪法精神去理解法律，做出判决：‘不然的话，司法机关不处理实际问题，就等于受害人得不到司法救济；而得不到司法救济就等于宪法向公民承诺的权利兑现不了。’”[28]在这个意义上，理论是灰色的，实践之树则常青。
　 （二）通过司法解释的法律适用
　 改革开放30年，社会主义法律体系已初步形成，而“初步”则意味着：一方面，随着政治、经济、文化、社会的不断发展和变迁，“初步”的法律就有可能不适应，需要修改或者废止；另一方面，一些重要的法律随着实践的成熟而提上立法程序，不成熟的部分则仍待打磨。由此带来的后果是：第一，虽然法律越来越成体系，但法院一直以来面临的法律不够用或不好用状态仍然存在。在某种程度上，这也为法院适用法律时出现问题提供了借口。这可以从各种各样的法院、法官不断提出的立法建议中得到证明。第二，在社会主义法律体系形成过程中，势必有新法律的颁布、原有法律的修订。这种变化，使得法院在适用新法或新修订的法律时都首先面临着一个学习与适应的过程。作为一个盛行法条主义与实用主义的国家，中国法官对法律的适用注重并强调的是条文的词义、立法者的意图、法律条款的前后联系以及立法的历史背景。这与德国的实证主义法传统类似。“德国是实证主义法律传统。这种传统要求判决尽可能以成文的德国法条文为基础。”当需要对这些法律进行解释时，“这需要通过主要的（德国法）解释和专题论文乃至于学生教科书才能完成，……即德国法院为进一步得到启发正是依靠这类文本。”[29]因此，当新的法律颁布（包括法律新的修订文本颁布），不同级别的法院都要组织法官按照自己的审判领域进行学习，一般会在国家法官学院或地方法官学院学习。培训是短期的，少则1周，多则15天，课程中最受欢迎的是立法机关人员对该部法律的立法背景、立法过程的介绍，这是法官适用法律时探寻法律精神的最权威来源，参与立法过程的官员或学者对法律规则本身的逐条解释，也非常受欢迎。如2007年《物权法》颁布，最高法院参与立法过程的法官就被各地法院邀请讲解该部法律，同时他们参与编写的关于《物权法》理解与适用的书籍和文章也受到各级法院的追捧。可以说，这类新法培训，是法官适用法律的最基本准备工作，也会是一项长期的工作。而这也说明，法官在适用法律过程中，需要法学理论研究的支持和培育。第三，立法的完善过程为最高法院完善司法解释提供了可行性和必要性基础。在社会主义法律体系建立之初，大量的立法空白使得最高法院司法解释大行其道，在社会主义法律体系完善的过程中，司法解释也存在一个逐步完善合法性、程序性、规范性的过程。10年间，最高法院作出的司法解释数量，参见下表。

　 ┌────┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┐

　 │年度 │2000│2001│2002│2003│2004│2005│2006│2007│2008│2009│

　 ├────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

　 │司法解释│48 │35 │43 │31 │21 │15 │12 │17 │17 │21 │

　 └────┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

　 对于最高法院司法解释的性质，学术界一直存在争论。1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》尽管只是重申了《人民法院组织法》的规定而已，但却是一个明确的授权性规定，也是最高法院司法解释权来源的最基础性合法支撑。另外，2007年3月23日发布的《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，是最高法院自己赋予自己以相当大的“立法”自由裁量权，也即准立法权，这也为最高法院在2009年提出“能动司法”[30]埋下了伏笔。从上述统计数据可以看出，如果说2000年最高法院作出了48件司法解释，是历年来最多的一年，其主要原因还在于当时立法的粗糙以及不完善需要司法解释予以弥补，而在随后的几年间司法解释数量呈下降趋势，说明一方面是由于立法的完善，另一方面是最高法院对于自己“准立法权”的慎重。到了2009年，这个数目突然有了较大幅度的增加，即2009年最高法院发布了21个司法解释（其中民商事11个，刑事6个，行政3个，执行1个），属于10年中的中等水平。但是，在这21个司法解释之外，最高法院在2009年一年发布了14个关于应对国际金融危机的司法文件，分别涉及民事、商事、知识产权、行政、执行领域。[31]这些司法文件，完成的是同司法解释一样的使命，即指导全国法院统一适用法律完成个案的裁判，如2009年6月17日发布的《关于正确审理企业破产案件，为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》共22条，提出了具有非常明确的导向性的指导意见，即对于虽然已经出现破产原因或者有明显丧失清偿能力可能，但符合国家产业结构调整政策、仍具发展前景的企业，人民法院要充分发挥破产重整和破产和解程序的作用，对其进行积极有效的挽救，[32]从而达到了“依法审慎受理企业破产案件，审结3573件，同比下降4.7％”[33]的效果。在金融危机背景之下，经济衰退、企业破产是正常现象，该指导意见不能不说是起到重大作用。因此，2009年最高法院提出“能动司法”理念，尽管在学术界存在诸多争议，[34]但与该理念密切联系的是通过发布的较多数量的司法解释以及相关指导性文件，最高法院以及地方法院凸显了自身在政治、经济以及社会活动中的功能自治。
　 （三）最高法院与其他部委联合颁布的文件的适用
　 最高法院与最高检察院、公安部、司法部、国家安全部等许多部委都联合下发过一些文件，笔者做了一个初步的统计，2000年至2010年7月，司法部与最高法院以及其他部委联合发布的与法院适用法律有关的规范性文件有922件，公安部与最高法院以及其他部委联合发布的与法院适用法律有关的规范性文件有1286件。这种联合发布的文件，主要有以下几种类型。
　 第一，需要不同部委联动处理某些具有综合性质的社会问题，这种类型的联合文件，往往注重宣示性和导向性，并没有具体的法院如何适用法律的规定。如2009年5月6日，最高法院、最高检察院、公安部、司法部、民政部、人力资源和社会保障部、教育部、卫生部、中国残疾人联合会联合发布的《关于加强残疾人法律援助工作的意见》、2003年7月10日《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》。
　 第二，主要明确不同部门在适用相关法律中的责任以及如何分工，同时对一些法律概念进行解释，是法官审理相关案件的依据。如2008年1月2日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会共同发布了《关于整治非法证券活动有关问题的通知》，其中第二部分是“明确法律政策界限，依法打击非法证券活动”，该部分明确了“公司及其股东向社会公众擅自转让股票行为的性质认定”、“擅自发行证券的责任追究”、“关于非法经营证券业务的责任追究”、“非法证券活动性质的认定”、“关于修订后的《证券法》与修订前的《证券法》中针对擅自发行股票和非法经营证券业务规定的衔接”以及“关于非法证券活动受害人的救济途径”。特别提出人民法院对于非法证券活动，“要加强与相关部门的沟通协调，及时受理、审理各类涉及非法证券活动的民事、刑事案件，对性质恶劣、社会危害大的案件依法予以严惩。”
　 第三，针对某项非常具体的问题发布联合通知。如根据2007年9月17日最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布的《关于办理海上发生的违法犯罪案件有关问题的通知》，“海警支队办理刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送审查起诉的，依法向所在地人民检察院提请或者移送，人民检察院应当依法进行审查并作出决定。”“人民检察院提起公诉的海上犯罪案件，同级人民法院依法审判。人民法院判处管制、剥夺政治权利以及决定暂予监外执行、缓刑、假释的，由罪犯居住地公安机关执行。”“对公安边防海警作出的有关行政赔偿决定不服的，可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。对具体的行政行为不服的，可以在申请行政复议和提起行政诉讼时，一并提出行政赔偿请求。”
　 第四，对法官与其他人员相互行为模式作出规定，如2004年3月19日《最高人民法院、司法部关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》。
　 上述联合发布的文件，一方面，其性质并没有明确的法律规定。从法理上分析，最高法院、最高检察院有立法解释权，二者联合发布的规范性文件仍可归于司法解释行列中，然而公安部、司法部以及其他国务院部委依法享有的是部门规章制定权，这些立法权与最高法院、最高检察院的司法解释权并不在一个层次上。《立法法》第72条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”，只是对国务院各个部委制定联合规章予以授权，并非对它们与最高法院、最高检察院联合发布的文件进行授权。最高法院、最高检察院以及国务院部委等对其定性也并不明确。如2002年司法部《关于废止2000年底以前发布的部分规章规范性文件的规定》（司发通[2002]62号2002年8月6日）中，对于其与最高法院、最高检察院等联合发布的文件称为“规章规范性文件”，即“二、司法部决定废止2000年以前与其他有关部门联合制发的规章规范性文件目录”，似乎有将之归于规章的含义，但因为这些文件名目各不相同，有“函”、“通报”、“通知”、“答复”、“综合批复”、“联合批复”等等，内容、效力、重要性等也有不同，因此统一称之为规章也不应然，所以含混称为“规章规范性文件”。从目前的法院实践看，这些规章规范性文件也是法院适用的法律渊源，对其性质与效力应当通过立法予以明确。
　 另一方面，多头联合发布的规章规范性文件，尽管是统一行动，互相沟通后对某些法律适用问题进行规范，但仍存在部门利益之下的不协调，为法院法律适用埋下隐患。如1998年5月8日最高法院、最高检察院、公安部、国家工商总局《关于依法查处盗窃、抢夺机动车案件的通知》，相较1965年两高和公安部、财政部《关于没收和处理赃款赃物若干问题的暂行规定》，都是几个部门统一下发文件，都有关于赃款赃物的处理，但不同的部门从部门方便和部门利益角度处罚，为本部门处理赃款赃物方便而忽视其他部门，也容易出现互相矛盾的地方。“关于赃款赃物的法律规定并不少，据笔者不完全统计，从1965年至1998年，有关的法律、法规以及具有法律效力的规定、办法、通知、批复等就达19个之多。规定虽多，交叉、重复、矛盾的地方也不少。”“赃款赃物的移送本质上是诉讼行为，应该在诉讼法规中进行规定。而1979年的《刑事诉讼法》却只字未提，直至1996年新修订时才在第198条中进行了规定。上述19个规定中，立法、司法部门作出的少，大多数是财政部门作出的，而只有在赃款赃物上交国库时，这种诉讼行为才可以同时看成是财政行为。事实上，司法机关之间移送赃款赃物以及未上交国库的赃款赃物的移送都不应在财政法规中进行规定。除财政部外，国家税务总局、国家计委、中国人民银行等部门也参与了这些规定的制定。”立法主体的复杂化，直接给司法实践带来困难。如1998年1月19日“两高”等6个部门联合发布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》中专门规定了赃款赃物问题，且明确公、检、法部门以前制定的规定与此不一致的，“以本规定为准”。由于这6个部门不包括财政部，它制定的有关规定今后能否继续适用就是个未知数。就是在1998年1月19日最新公布的规定中，也存在矛盾。“该规定一方面讲‘对作为证据使用的实物，应当依法移送’，另一方面又规定‘不得以未移送赃款赃物为由，拒绝受理案件’。如果公诉机关不移送作为证据使用的赃款赃物（事实上赃款赃物肯定是案件证据），审判机关则处于两难境地，一方面是不得不受理案件，不能退回补充侦查。另一方面则不能完全查清案件事实，却又不能轻易作出相关罪名不成立的判决。”[35]
　 （四）地方立法的适用
　 改革开放30多年来，地方人大及其常委会立足地方具体情况，从本地改革开放和经济社会发展的实际需要出发，认真履行宪法和法律赋予的地方立法职权，因地制宜开展立法工作，制定了大量地方性法规。到目前为止，省、自治区、直辖市共制定现行有效法规5079件，省会市以及较大的市共制定现行有效法规2500件，民族自治地方共制定现行有效自治条例和单行条例786件，经济特区共制定现行有效法规237件。[36]自去年以来，地方人大及其常委会高度重视，地方性法规清理工作进展顺利，从全国范围看，截至去年10月底，共集中修改地方性法规1317件、废止地方性法规426件，较好地解决了地方性法规中存在的不一致、不适应、不协调等问题。[37]不过，从法院适用法律的角度而言，地方立法并没有真正进入法院审判的视野。有学者研究了行政诉讼中法院对于规范性文件的适用，发现法院对地方立法的态度实质上反映了一个国家司法机关与立法机关的关系，指出目前地方立法在我国的法院判决中绝大多数未得到重视，特别是异地制定的地方性法规，更是无法在本地法院中适用，这就导致了立法制度的不统一和司法在维护立法方面的权威性缺失。[38]
　 笔者认为，首先，在不同的法律部门领域，地方立法是否获得法院裁判者的严格适用，程度并不一样。依据在于，2009年7月13日最高法院出台了《关于裁判文书引用法律、法规等规范性文件的规定》，实际上明确了裁判中可适用的法律法规的效力级别，即“裁判依据是法律、法规等规范性文件”。其第3条规定：“刑事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。”第4条规定：“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。”第5条规定：“行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章，可以直接引用。”“对上述规定之外的规范性文件，根据审理的需要，经审查认为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”亦即，在刑事诉讼中只有全国人大及其常委会所立之法以及最高法院的司法解释才可以成为法院审判案件的依据，说明法院对于政府规章需要审查是否合法。在民事诉讼与行政诉讼中，地方性法规或自治条例与单行条例是“可以”直接引用的。但在行政诉讼领域，该司法解释的规定与《行政诉讼法》存在某种程度上的冲突，因为根据《行政诉讼法》第52条，人民法院审理行政案件只能以法律和行政法规为依据，此条规定已经使地方立法没有了可以适用的余地。
上海市人民政府办公厅


上海市人民政府办公厅关于转发市财政局制订的《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知

沪府办发〔2011〕1号


各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

　　市财政局制订的《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府办公厅

二○一一年一月四日

上海市财政支出绩效评价管理暂行办法

　　第一章总则

　　第一条（目的、依据）

　　为加强财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益，充分体现政府公共服务目标，根据《中华人民共和国预算法》、财政部发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号）和国家有关财务规章制度，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条（概念）

　　本办法所称财政支出绩效评价（以下简称“绩效评价”），是指本市财政部门、预算主管部门和预算单位（以下简称“部门（单位）”）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。

　　第三条（评价主体）

　　本市财政部门和部门（单位）是绩效评价的责任主体。

　　财政部门是指市财政局、市财政局监督检查局、各区县财政局。

　　部门（单位）是指与财政部门有预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体。

　　第四条（适用范围）

　　财政性资金安排的支出，适用本办法。

　　第五条（基本原则）

　　绩效评价应当遵循以下基本原则：

　　（一）科学规范。绩效评价注重财政支出的经济性、效率性和有效性，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。

　　（二）公正公开。绩效评价客观、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。

　　（三）分级分类。绩效评价由各级财政部门、部门（单位）根据评价对象的特点，分类组织实施。

　　（四）绩效相关。绩效评价针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

　　第六条（评价依据）

　　绩效评价的主要依据：

　　（一）国家、本市相关法律、法规和方针政策、规章制度；

　　（二）国家、本市各级政府制定的国民经济与社会发展规划；

　　（三）各级财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；

　　（四）部门（单位）职能职责、中长期发展规划和年度工作计划、绩效目标；

　　（五）相关行业政策、行业标准及专业技术规范；

　　（六）部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；区县及以下各级政府申请专项转移支付资金的相关资料；

　　（七）部门（单位）决算报表及报告；

　　（八）审计部门对预算执行情况的年度审计报告；

　　（九）其他相关材料。

　　第七条（组织领导）

　　绩效评价工作由财政部门统一组织领导。财政部门应当设立或指定专门机构，负责绩效评价管理工作。

　　第八条（评价经费）

　　实施绩效评价所需经费，应当纳入本部门（单位）预算。

　　第二章绩效评价的对象和内容

　　第九条（评价对象）

　　绩效评价的对象，包括部门（单位）预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。

　　第十条（部门预算支出绩效评价）

　　部门预算支出绩效评价，包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。

　　部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。有条件的财政部门、部门（单位）可以对部门全部财政支出进行评价。

　　第十一条（转移支付支出绩效评价）

　　本市上级政府对下级政府的一般性转移支付支出，原则上应当重点对享受资金较多的区县进行绩效评价；专项转移支付支出，原则上应当以对社会、经济发展有重大影响的支出为重点进行绩效评价。

　　第十二条（评价内容）

　　绩效评价包括以下基本内容：

　　（一）绩效目标与战略发展规划的适应性；

　　（二）财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况；

　　（三）为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等；

　　（四）绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等；

　　（五）需要评价的其他内容。

　　第十三条（评价周期）

　　绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大（重点）项目可以根据项目或支出完成情况，实施阶段性评价。

　　第三章绩效目标

　　第十四条（绩效目标）

　　绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。

　　第十五条（绩效目标编制要求）

　　绩效目标应当编入部门年度预算。

　　第十六条（绩效目标内容）

　　绩效目标应当包括以下主要内容：

　　（一）预期提供的公共产品和服务，包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标；

　　（二）达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源；

　　（三）支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；

　　（四）衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。

　　第十七条（绩效目标相关要求）

　　绩效目标应当符合以下要求：

　　（一）指向明确。绩效目标符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。

　　（二）具体细化。绩效目标从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述。不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。

　　（三）合理可行。制定绩效目标经过科学预测和调查研究，目标的确定符合客观实际，并以结果为导向。

　　第四章绩效评价指标、评价标准和方法

　　第十八条（指标设置原则）

　　绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标的确定应当遵循以下原则：

　　（一）相关性。绩效评价指标与绩效目标有直接的联系，能够正确反映目标的实现程度。

　　（二）重要性。优先使用最具部门（单位）或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标。

　　（三）系统性。绩效评价指标的设置将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。

　　（四）经济性。绩效评价指标设计通俗易懂、简便易行，数据的获得考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

　　第十九条（共性指标和个性指标）

　　绩效评价指标分为共性指标和个性指标。

　　（一）共性指标是适用于所有部门的指标，主要包括预算执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。

　　（二）个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的指标。

　　绩效评价指标由财政部门和部门（单位）分别或共同制定。

　　第二十条（评价标准）

　　绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准的选用应当坚持客观公正、简便有效的原则。根据评价对象的特点，可以选用不同的评价标准。绩效评价标准具体包括：

　　（一）计划标准，是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。

　　（二）行业标准，是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。

　　（三）历史标准，是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。

　　（四）其他标准。

　　第二十一条（评价方法）

　　绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

　　（一）成本效益分析法，是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。它适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价。

　　（二）比较法，是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。

　　（三）因素分析法，是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。

　　（四）最低成本法，是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。它适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。

　　（五）公众评判法，是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

　　（六）其他评价方法。

　　第二十二条（方法选用）

　　绩效评价方法的选用，应当坚持定量优先、简便有效的原则。确实不能以客观的量化指标评价的，可以在定性分析的基础上，根据绩效情况予以评价，以提高绩效评价质量。

　　根据评价对象的具体情况，可以采用一种或多种方法进行绩效评价。

　　第五章绩效评价的组织管理

　　第二十三条（财政部门职责）

　　财政部门负责制定绩效评价规章制度和年度工作计划，指导、检查各部门（单位）的绩效评价工作，并根据需要，对部门（单位）支出绩效实施评价和再评价。

　　第二十四条（部门（单位）职责）

　　部门（单位）负责拟定本部门（单位）绩效评价年度工作计划和具体实施办法，组织实施本部门的绩效评价工作；配合完成财政部门统一组织的绩效评价工作，并接受财政部门对绩效评价工作的指导和监督。

　　第二十五条（结果报送）

　　部门（单位）应当将本部门（单位）的绩效评价结果于评价结束后一个月内报财政部门，财政部门可以对其评价结果进行再评价。

　　第二十六条（委托代理）

　　根据需要，绩效评价可以聘请专家或中介机构进行。

　　第六章绩效评价的工作程序

　　第二十七条（工作程序）

　　为确保绩效评价工作的客观公正，财政部门或部门（单位）绩效评价工作应当遵守严格、规范的工作程序，程序一般包括准备、实施、撰写报告三个阶段。

　　第二十八条（评价准备）

　　绩效评价准备阶段：

　　（一）前期论证和设定绩效目标。各预算单位应当对申报预算的科学性、合理性、可行性进行前期论证；按照当年部门预算编制要求，申报预算时在财政部门部门预算编制系统中填报绩效目标；预算执行中需要对绩效目标进行调整的，应当及时报财政部门。

　　（二）确定被评价的部门（单位）或项目。编制部门预算时，部门（单位）按照财政部门的统一要求，结合项目的重要程度和绩效管理的特点，选择符合绩效评价条件的项目和单位作为备选评价对象，并明确组织实施形式（财政部门组织实施或部门自行组织实施），上报预算时报财政部门。

　　（三）下达评价通知。财政部门组织或部门（单位）自行组织实施评价的项目或单位，在绩效评价工作正式开始前，财政部门或部门（单位）应当制定评价方案，成立评价工作组，下达绩效评价通知书，确定评价目的、内容、任务、依据、评价时间及要求等方面的情况。

　　（四）撰写绩效报告。纳入绩效评价的项目或单位在预算年度终了、项目执行完毕或跨年度重大项目实施一定阶段时，部门（单位）应当及时分析绩效目标完成情况，撰写绩效报告。

　　第二十九条（评价实施）

　　绩效评价实施阶段：

　　（一）资料审核。评价工作组对被评价单位提交的相关资料的格式和内容进行审核。

　　（二）拟定具体评价工作方案。评价工作组根据绩效评价对象和评价通知拟定具体评价工作方案，报财政部门或部门（单位）进行审定。

　　（三）实施绩效评价。评价工作组对评价对象绩效目标的完成情况进行评价。根据评价对象的特点可采取现场评价、非现场评价以及现场评价和非现场评价相结合的方式进行评价。

　　（四）完成绩效评价。在现场和非现场评价的基础上，评价工作组运用相关评价方法对绩效情况进行综合评价，形成评价结论。

　　第三十条（评价报告）

　　撰写和提交绩效评价报告阶段：

　　（一）撰写报告。评价工作组按照规定的文本格式和要求，撰写绩效评价报告。

　　（二）提交报告。评价工作组在规定的时间内，向组织实施绩效评价的财政部门或部门（单位）提交绩效评价报告。部门（单位）自行组织实施绩效评价的，应当在评价工作完成后一个月内，将绩效评价结果和报告报财政部门备案。

　　第三十一条（再评价）

　　财政部门可以对部门（单位）实施的财政支出绩效评价结果实施再评价。再评价的工作程序是：

　　（一）确定被评价的部门（单位）及项目；

　　（二）确定再评价的指标、标准和方法；

　　（三）具体组织或委托中介机构进行再评价，撰写再评价报告；

　　（四）绩效评价结果反馈及应用。

　　第七章绩效报告和绩效评价报告

　　第三十二条（报告要求）

　　绩效报告和绩效评价报告应当依据充分、内容完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰。

　　第三十三条（绩效报告内容）

　　绩效报告应当包括以下主要内容：

　　（一）基本概况，包括部门（单位）职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据等；

　　（二）绩效目标及其设立依据和调整情况；

　　（三）对预算年度内目标完成情况进行总结；

　　（四）对照绩效目标，对所取得的业绩进行评价；

　　（五）分析说明未完成项目目标及其原因；

　　（六）下一步改进工作的意见及建议。

　　第三十四条（绩效评价报告内容）

　　绩效评价报告应当包括以下主要内容：

　　（一）绩效评价指标体系和评价标准；

　　（二）为实现绩效目标所采取的主要措施；

　　（三）绩效目标的实现程度；

　　（四）存在问题及原因分析；

　　（五）评价结论及建议；

　　（六）需要说明的事项。

　　第三十五条（报告格式）

　　绩效报告和绩效评价报告的具体格式，由市级财政部门统一制定。

　　第八章绩效评价结果及其应用

　　第三十六条（评价结果）

　　绩效评价结果应当采取评分与评级相结合的形式，具体分值和等级可以根据不同评价内容设定。

　　第三十七条（评价总结与结果反馈）

　　财政部门和部门（单位）应当及时整理、归纳、分析绩效评价结果，将评价结果及时反馈被评价部门（单位），作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。评价结果较好的，可以采取适当方式在一定范围内予以表扬；评价结果未达到规定标准的，可以在一定范围内予以通报并责令其限期整改，也可以相应核减其以后年度预算。

　　部门（单位）应当根据绩效评价结果，改进管理措施，完善管理办法，调整和优化本部门预算支出结构，合理配置资源，对绩效评价中发现的问题应及时制定整改措施，并报财政部门备案。

　　第三十八条（结果公开）

　　绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规定，在一定范围内公开。

　　第九章绩效评价行为规范

　　第三十九条（行为规范）

　　参与绩效评价工作的机构和相关人员应当遵守以下规范：

　　（一）独立、客观、公正地开展评价工作，保证评价结果客观、准确，并对评价结果承担责任；

　　（二）严守职业道德规范，不得以任何理由在绩效评价过程中获取不当利益；

　　（三）严格遵守保密纪律，不得泄漏被评价单位的有关数据和业务资料等评价信息资料。

　　第四十条（被评价部门（单位）责任追究）

　　被评价部门（单位）对提供的数据和资料的真实性、合法性承担责任，不得对评价结果施加倾向性影响。

　　第十章附则

　　第四十一条（对区县财政部门的适用效力）

　　各区县财政部门可根据本规定，制定具体管理办法和实施细则。

　　第四十二条（解释权）

　　本办法由市财政局负责解释。

　　第四十三条（实施日期）

　　本办法自印发之日起施行。

上海市财政局

二○一○年十二月二十八日