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国家国有资产管理局


国家国有资产管理局关于印发《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》的通知
国家国有资产管理局



各省、自治区、直辖市、计划单列市国有资产管理局（办公室）：
为了规范各地方企业集团国有资产授权经营试点工作，促使该项工作高效、有序、正常进行，使企业集团国有资产授权经营工作取得应有成效，达到企业集团国有资产保值增值目的，我们会同有关部门起草了《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》，现印发给你们，请遵照执行
。在执行中，有什么经验和问题，请告我们，以便不断完善。

附件：关于企业集团国有资产授权经营的指导意见
随着国有企业改革的不断深化，各地参照国资企发〔1992〕50号《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》，在组建企业集团、理顺集团内部母子公司产权关系等方面进行了有益的探索，但也存在一些需要规范的问题。为使各地对企业集团国有资产授权经
营有一个全面、正确的理解，积极稳妥地推进这项工作，经商有关部门同意，现提出如下指导意见：
一、关于企业集团国有资产授权经营的概念、目的和方式
（一）企业集团国有资产授权经营是指政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司为非产权关系的企业，下同）的国有产权授权集团公司持股，其实质是通过政府授权持股方式对集团企业进行产权重组，确定集团公司与成员企业间的母子公司产权关系，
即集团公司作为成员企业的出资者。授权经营后集团公司依据产权关系，依法对子企业行使选择管理者、重大决策、资产受益等权利。企业集团国有资产授权经营是确立集团内企业间的产权关系（即集团公司与子企业间的产权关系），并未明确集团公司与国家的关系，授权经营后，集团公
司不等于成为国家授权投资的机构，但少数具备条件的集团公司经政府授权可以成为国家授权投资的机构，即同时理顺了政府与集团公司的管理关系及集团公司与成员企业的产权关系。
（二）进行企业集团国有资产授权经营是考虑到目前我国企业集团的集团公司与成员企业之间大多为非产权关系，即行政隶属关系、统一计划单列关系、统一承包关系或生产协作关系，并没有形成通常出资与被出资的产权关系。通过政府授权经营方式来确立它们之间的产权关系可以在
较短的时间内以较低的代价实现产权联结，改变我国国有企业目前分散经营，竞争力弱的状况。集团公司根据集团发展规划在集团内可以进行产权重组，通过结构合理调整、资源优化配置，实现规模经营，并由集团公司统一承担其占用国有资产的保值增值责任。
（三）企业集团国有资产授权经营可以分为整体授权和逐一授权两种方式。前者是指将集团内各成员企业的国有产权一次性授权集团公司持股，这种方式应在授权时充分考虑各成员企业的不同情况，做好各方面的利益协调工作；后者是指根据集团发展的需要将单个企业的国有产权或经
公司制改制、产权多元化后的成员企业的存量国有产权逐一授权集团公司持股。各地在进行国有资产授权经营时可以根据情况采取不同的方式。
二、关于选择企业集团国有资产授权经营试点应掌握的原则
通过国有资产授权经营来确定并理顺集团内母子公司产权关系是根据我国国情而采取的一种方式，有些认识和作法需要在实践中进一步检验并完善，因此各地应有选择地进行试点，防止一哄而起。在选择试点企业集团时，要遵循以下原则：
（一）企业集团的集团公司（核心企业）不能承担政府行政、行业管理职能。
（二）集团公司和成员企业应按国家规定完成清产核资工作。
（三）集团公司及成员企业（拟授权集团公司持股的企业）合计占用的国有资产数额应达到一定规模，以便在一定的空间内盘活国有资产存量。建议省级试点集团占用的国有资产总额不低于人民币1亿元，各地可根据本地区、行业特点的不同酌情掌握。
（四）集团公司及各成员企业间应有内在的产品、经济、技术等联结纽带。
（五）企业集团在国民经济及区域经济中占有重要地位，并具有相当的竞争能力。
（六）集团公司有较强的资本运营、利益协调和决策能力，并能够承担国有资产保值增值责任。
（七）政府授权经营时，集团公司必须是国有独资企业。
三、企业集团国有资产授权经营的内容
1．授权集团公司持有成员企业的产（股）权。
2．授权集团公司依照法定程序任免子公司（子企业，下同）的董事、董事长（经理）。
3．授权集团公司收取子公司的资本收益并决定其用途。
4．授权集团公司依照法定程序决定子公司的产权变动和重大资产处置。
5．授权集团公司拥有一定的重大项目投资决策权。
四、关于企业集团国有资产授权经营的审批程序
各地在进行国有资产授权经营试点时，在省级政府或省级政府授权的下一级政府批准后，同级国有资产管理部门商有关部门办理具体手续并负责组织实施。具体程序为：
（一）由集团公司提出申请国有资产授权经营试点的报告，报同级政府批准。申请报告中应说明集团企业的现状，进行授权经营的必要性、方式、范围及初步可行性研究。
（二）政府批准集团公司的国有资产授权经营试点申请报告后，由同级国有资产管理部门会同财政等部门对集团企业进行核实法人财产、界定产权、核定国有资本金、清查债权、债务及对外投资等工作，并指导集团公司及拟授权持股企业共同制定《企业集团国有资产授权经营试点实施
方案》（以下简称《实施方案》）和《集团公司章程》，国有资产管理部门商有关部门审核后报政府审批。
《实施方案》中应包括以下内容：拟授权持股企业的名单、企业占用国有资产的数额、集团公司的持股比例；集团企业的公司制改造方案；集团公司及子企业的领导体制；母子公司管理体制；集团内结构调整和资源合理配置的具体措施；集团内财务管理和投资收益管理办法；集团公司
对子企业资本保值增值考核制度；实施步骤和预期将达到的目标；集团公司机构设置、集团母子公司及各层级子企业间产权关系；需有关部门解决的问题等内容。
（三）政府正式批复同意《实施方案》，即为政府授权。
（四）根据政府的批复，国有资产管理部门行文明确集团公司对子企业的持股比例及对应的国有资产数额；明确集团公司占用的国有资产总额为集团公司原国有资产数额与授权集团公司持股的子企业的原国有资产数额之和，子企业原国家资本转为法人资本，并作为集团公司的对外投资
；同时，还应明确集团公司对政府承担的责任和义务等。国有资产授权经营后，有关财务并帐、产权登记和工商变更登记手续按财政部、国家国有资产管理局和国家工商行政管理局的有关规定办理。
五、政府授权经营后国有资产管理部门对集团公司的管理
（一）国有资产管理部门会同财政部门等与集团公司签订责任书，明确集团公司承担的国有资产保值增值责任；集团公司要定期向国有资产管理部门报送集团企业财务报表及集团合并会计报表；定期报告国有资产经营状况；重大产权变动依照法定程序报国有资产管理部门审核后由政府
审批。
（二）集团公司国有资产保值增值考核指标由国有资产管理部门会同有关部门核定，并进行考核。
（三）各地国有资产管理部门应定期了解集团公司《实施方案》的执行情况，帮助集团企业解决试点中出现的各种问题。
六、授权经营后企业集团母子公司管理
（一）集团企业要认真转变观念，用产权管理方式替代过去的行政管理方式，通过产品结构、产业结构、企业组织结构的调整实现集团内的资源优化配置。
（二）集团公司应按照《公司法》实行董事会制。董事会成员与经理层成员不应完全重合，但可以部分交叉，经理成员由董事会聘任。
（三）集团公司在法律、行政法规及公司章程规定的范围内对全资子企业行使以下权利：
1．决定子企业的经营方针、经营形式和经营方向。
2．决定子企业的领导体制，并选择经营者。
3．核定子企业的合并、分立、公司制改制、中外合资、产权变动、产权重组、资产抵押担保等事宜，并按规定办理报批手续。
4．核定子企业的重大投资决策。
5．核定子企业的对外投资、设立企业行为。
6．核定子企业的负债规模。
7．考核子企业资本保值增值并核定子企业的收益分配，收取投资收益。
8．对子企业进行审计和监督。
（四）集团公司对控股子公司、参股公司依据出资比例行使股东权利。
（五）集团公司对子企业承担以下责任：
1．以其对子企业的出资额为限承担责任。
2．尊重子企业的法人财产权，不干预子企业的日常经营决策。
3．除经法定程序，不得以任何形式抽取在子企业的资本金。
4．建立集团内共有的信息网络，对子企业的经营进行必要的指导。
（六）集团合并会计报表是反映并评价集团企业整体的经营业绩和经营状况的重要依据之一，国有资产授权经营后，集团公司应按财政部有关规定负责编制本集团的年度合并会计报表。
（七）对各层级子企业的对外投资应予以清理并进行规范。
七、国有资产授权经营试点中需明确的几个问题
（一）各地国有资产授权经营工作要按照整体规划、分步实施的方针，本着实事求是的态度，尊重市场规律，充分考虑集团企业的现状和将来的发展趋势，按照与企业协商，集团公司同意，政府批准的方式进行。
（二）授权经营的范围即政府授权集团公司持股的企业，授权集团公司持股数额为其持股的企业原国有资产数额之和。授权经营后，集团公司持股的企业包括集团公司直接投资设立的企业和政府授权持股的企业，由集团公司进行资本经营；按照出资者所有权与法人财产权相分离的原则
，集团公司依法经营其法人财产（含政府授权集团公司持股的企业和集团公司直接投资设立的企业的产权），即进行资产经营，通过资产经营实现资本增值；集团公司对其占用的国有资产承担保值增值责任；集团公司不能持有自身的产权，集团公司的产权由政府管理，集团公司的领导体制
、重大决策、产权变动、资产受益等出资者权利由政府行使，有条件的地方可授予政府授权的投资机构行使。
（三）集团公司与其直接投资设立的子企业之间的产权关系是依法自然形成的，不再需要通过政府授权经营方式确认。
（四）选择授权经营试点应有利于集团企业规模经营，结构调整。集团公司在信息收集、市场预测、结构调整、产品开发、成本控制、市场营销等方面具备较强的市场行为能力和综合协调能力，应优先选择企业集团进行国有资产授权经营试点。若确需选择政府专业经济部门转制进行国
有资产授权经营的，要严格控制，并分离其原来的行政、行业管理职能，着重进行职能转换和机制转换，避免形成新的政企不分。
（五）国有资产授权经营后，集团公司要逐步完成对子企业的公司制改造，子企业的改制方向是有限责任公司和股份有限公司，尽量避免全资子企业形式，通过改制，引进新的经营机制，同时吸收更多的资金，壮大集团企业的实力，参与国内外市场竞争。
八、各省、自治区、直辖市、计划单列市国有资产管理部门可根据本指导意见精神，结合本地实际情况制定实施办法。
九、本指导意见由国家国有资产管理局负责解释。



1996年9月11日
云南省中共西双版纳州委 西双版纳州人民政府


西发〔2008〕18号

中共西双版纳州委、西双版纳州人民政府关于印发《西双版纳州领导干部问责办法》的通知


各市、县党委和人民政府，各区党委和管委会，州委和州级国家机关各部委办局，各人民团体，中央、省属驻州各单位：

《西双版纳州领导干部问责办法》已经州委、州政府同意，现印发给你们，请遵照执行。



中共西双版纳州委

西双版纳州人民政府

二○○八年七 月二十五日





















西双版纳州领导干部问责办法



第一章总则

第一条 为切实加强对领导干部的监督，转变工作作风，保证州委、州政府政令畅通，提高执行效能，规范领导干部从政行为，落实工作责任， 完成目标任务，根据《中共云南省委关于在全省实行领导干部问责制的决定》和《云南省人民政府关于省人民政府部门及州市行政负责人问责办法》有关规定，结合我州实际，制定本办法。

第二条 领导干部问责是指州委、州政府对市县区、州直部门的领导干部不履行或不正确履行职责造成重大失误或不良社会影响的行为，依照本办法对其进行的责任追究。

第三条 本办法适用于州级党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关，参照公务员管理的直属企事业单位，工青妇等人民团体的领导干部。

第四条 领导干部问责遵循权责统一赏罚分明、责罚适当、实事求是、公开公正的原则，按照干部管理权限，分级负责、归口管理，坚持教育与惩戒相结合，追究责任与改进工作相结合，加强对干部的监督与发挥干部主观能动性相结合，确保问责工作健康发展。

第五条 公民、法人和其他社会组织有权对领导干部不履行或不正确履行职责的行为进行投诉、控告或举报。

第二章问责事项

第六条 有下列情形之一的，应当进行问责。

（一）有令不行、有禁不止。不遵守国家法律法规，或贯彻落实党的路线方针政策和上级决议、决定不力的；制定的规范性文件或政策性文件与上位法或法律法规政策相抵触，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的。
（二）独断专行、决策失误。违反法定程序，盲目决策的；应当由集体讨论决定的重大事项，擅自作出决定的；重大决策事项或专业性较强的决策事项，不按照规定程序和议事规则进行的；因决策失误，造成重复建设、资源浪费、重大人员伤亡、较大经济损失和生态环境破坏

的。

（三）滥用职权、违法行政。违法设定实施行政许可、行政事业性收费、行政处罚和纪律处分，违法检查和采取强制措施的；重大建设项目发生重大失误或存在严重质量问题的；违反国家金融法规和有关政策规定的；指使或授意下属违反相关规定的；违反规定干预工程建设、政

府采购、产权转让、土地招标拍卖挂牌、金融信贷等活动；违反法律、法规委托或授权其他组织或个人行使相关行政职权，或者不依法对受委托者行使行政职权的行为进行监管，或监管不力的。

（四）办事拖拉、推诱扯皮。机关行政效率低下，制度不健全，工作职责不清，责任不明确，相互推诱扯皮的。

（五）不求进取、平庸无为。效能低下，执行不力，事业心不强，责任意识淡薄，工作绩效差的。

（六）欺上瞒下、弄虚作假。指使、授意机关工作人员弄虚作假，虚报、瞒报各种资料，骗取荣誉、政绩，获取不正当利益的。

（七）态度冷漠、作风粗暴。工作态度生硬、冷漠，服务质量差，漠视群众诉求，对工作敷衍塞责的。

（八）铺张浪费、攀比享受。不履行廉洁自律相关规定，盲目攀比享受的。

（九）暗箱操作、逃避监督。对政府采购、土地出让、建设项目不公开、不透明或不按相关规定进行公开招投标，逃避监督的；对应公开的事项不公开或公开不及时、不真实、不全面，因暗箱操作造成不良影响的。

（十）监管不力、处置不当。监管不力，致使机关工作人员滥用职权、拘私舞弊和失职、读职等行为，对自然灾害、特大事故和重大突发事件处置不力的。

（十一）其他不作为、乱作为和效率低下等不履行或不正确履行职责，造成不良影响和后果的。

第三章问责主体

第七条 州委、州政府问责办公室负责组织实施，州问责办公室设在州纪委监察局，州委组织部、州人事局、州审计局、州政府法制办及有关部门依照各自职责做好相关工作。

第八条 处级领导干部的问责由州问责办公室负责，科级以下领导干部的问责由各市县区或州直部门负责。第九条州问责办公室负责对全州问责工作进行指导和督促检查。

第九条 州问责办公室负责对全州问责工作进行指导和督促检查。



第四章问责方式

第＋条 领导干部问责采取下列方式。

（一）诫勉谈话；

（二）取消当年评优评先资格；

（三）责令作出书面检查；

（四）责令公开道歉；

（五）通报批评；

（六）调整工作岗位；

（七）停职检查；

（八）劝其引咎辞职；

（九）责令辞职；

（十）建议免职。

以上问责方式可以单独使用或并用。采用前款第（六）至第（十）项方式问责的，按照干部管理权限和规定的程序办理。被问责的情形构成违反党纪、政纪应追究纪律责任的，由州纪委、州监察局立案查处。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第＋一条 根据被问责情形的情节、损害和影响，决定问责的方式。

（一）情节轻微，损害和影响较小的，对领导干部采用诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令作出书面检查的方式问责；

（二）情节严重，损署和影响较大的，对领导干部采用责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位、停职检查的方式问责；

（三）情节特别严重，损害和影响重大的，对领导干部采用劝其引答辞职、责令辞职、建议免职的方式问责。

第＋二条 有下列情形之一的，应当从重问责。

（一）一年内出现2 次以上被问责的；

（二）在问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的；

（三）打击、报复、陷害检举人、控告人、证人及其他有关人员的；

（四）采取不正当行为，拉拢、收买问责调查人员，影响公正实施问责的。

第十三条 发现并及时主动纠正错误、未造成重大损害和影响的，可从轻、减轻问责。

第十四条 有下列情形之一的，可免予问责。

（一）因下级机关（部门）以及有关人员弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的；

（二）因适用的法律、法规、规章和有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的；

（三）因不可抗拒因素难以履行职责的。

第五章问责程序

第十五条 通过以下渠道反映有本办法第二章规定情形的，由州问责办公室进行初步核实。

（一）州委、州政府和上级机关及其领导的指示、批示和通报；

（二）州委、州政府、州人大常委会、州政协领导提出的意见建议；

（三）人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的意见建议；

（四）行政机关、监督机关和司法机关提出的意见建议；

（五）公民、法人和其他社会组织的检举、控告；

（六）巡视（巡查）、工作检查或工作目标考核中的意见建议；

（七）新闻媒体的报道；

（八）其他渠道反映的。

第十六条 经初步核实，反映的情况存在， 向州委、州政府提出书面建议。

第十七条 由州委、州政府决定启动问责程序。被调查的领导干部应当配合调查。阻挠或干预调查工作的，调查组可以按照千部管理权限，报经批准，暂停被调查人执行职务。调查组应当听取被调查人的陈述和申辩，并进行核实，若属实，应当采纳，不得因被调查人申辩而从重问

责。

第十八条 调查组应当在30 个工作日内完成调查工作，并向州委、州政府提交书面调查报告。情况复杂的，报经批准，可延长15个工作日。

调查报告包括问责情形的具体事实、基本结论和问责意见。

第＋九条 调查终结后，由州委、州政府作出问责决定。

第二十条 问责决定书应当自作出之日起10个工作日内送达，并告知被问责人享有的权利。问责情况应及时告知提出问责批示、建议的有关单位和个人。

第二＋一条 州委、州政府作出的问责决定应以书面形式送达被问责人、所在单位及任免机关。州委对州人大常委会机关、州政协机关、州审判机关、州检察机关以及州党群部门，参公管理的州级事业单位的领导干部作出问责决定，按照组织程序和法律程序办理。

第二十二条 被问责的领导干部对问责决定不服的，可自收到决定之日起巧日内，按照有关规定向州委、州政府提出申诉。申诉期间，问责决定不停止执行。

第二十三条 州委、州政府收到被问责人的申诉，应当组织相关部门进行复议、复查，在30 个工作日内作出决定。

（一）问责认定事实清楚、证据确凿、问责方式适当的，维持原决定。

（二）问责认定事实基本清楚，但问责方式不当的，变更原决定。

（三）问责认定事实不清楚、证据不确凿的，撤销原决定，并在一定范围内澄清事实、恢复名誉。

第二＋四条 调查组成员与被调查的领导干部有利害关系，可能影响公正处理的，应当依法回避。调查人员滥用职权、拘私舞弊、玩忽职守，作出的调查结论与事实出现重大偏差，致使州委、州政府作出错误的问责决定，应当依照有关规定追究其责任。

第二十五条 依照本办法对领导干部问责后，如问责的情形是工作人员的行为所致的，部门领导可依照本办法和《西双版纳州机关工作人员效能责任追究办法（试行）》对其问责。

第六章附则

第二＋六条 市县区、州直部门参照本办法对管理的领导干部进行问责。领导干部对岗位职责内发生的应该问责的行为承担直接责任；领导班子和主要领导对所管辖地区和部门发生的应该问责的行为承担重要领导或主要领导责任。

第二十七条 本办法自发文之日起执行。原制定的《西双版纳州政府部门行政首长问责暂行办法》（西政发〔2005〕45号）同时废止。